图为自治区人大常委会新闻发布会会场。谢欣哲／摄

 

　　11月30日，自治区十二届人大常委会第二十六次会议表决通过了《广西壮族自治区河道采砂管理条例》。12月1日上午，自治区人大常委会在广西人民会堂召开新闻发布会，介绍条例的有关情况，并就有关问题回答记者的提问。自治区人大常委会副秘书长、办公厅副主任李朝辉主持新闻发布会。

 

图为自治区人大常委会副秘书长、办公厅副主任李朝辉主持新闻发布会。李欣颖／摄

 

　　自治区人大常委会法制工作委员会主任陈伟雄介绍了条例的立法背景和制定过程。
　　广西现有集雨面积50平方公里以上河流986条，年可采砂量为8000多万吨，河道砂石资源较为丰富。河砂是主要建筑材料之一，市场需求量大，年开采量约1000多万立方米。一些单位和个人为追求高额利润，乱采、滥采、盗采等违法采砂行为十分突出。严重影响河势稳定，妨碍水上通航安全，给防洪安全带来隐患，给人民群众生命财产带来威胁，甚至引发群体性事件，造成不良社会影响。尽管各地对非法采砂进行了严厉监管，但非法采砂仍屡禁屡出现，河道采砂执法监管形势严峻。
　　我区于2011年4月出台了《广西壮族自治区河道采砂管理办法》（政府令第65号，以下简称办法），办法颁布施行后，对加强我区河道采砂管理，维护河势稳定，保障防洪、通航和涉河工程安全发挥了重要作用。随着经济社会发展，办法的一些规定已经不适应执法监管需要，比如，管理手段和措施单一，管理被动，处罚幅度偏低，对违法采砂行为难以形成有效的打击震慑，非法采砂违法行为屡禁不止的态势难以得到根本扭转。与此同时，我区的河道采砂在实际监管中探索出许多经验和行之有效的办法，需要以地方性法规的形式予以规范。出台条例对加强和规范河道采砂管理，严厉打击各类非法采砂行为,维护江河安澜,保护河势及岸坡稳定，保障防洪、供水、通航以及水工程设施的安全，保障人民群众生命财产安全具有十分重要的意义。
　　自治区水利厅于2014年11月开始着手对条例（草案）的制定进行调研、论证、起草等工作，并于2015年6月向自治区政府报送送审稿，自治区政府于2015年12月将条例（草案）议案提请自治区人大常委会审议。常委会领导高度关注条例（草案）的调研和审议工作，今年4月，自治区人大常委会党组书记、副主任危朝安亲自带队赴江西省、海南省开展立法考察学习。条例（草案）进入二审程序后，自治区人大法制委员会、常委会法工委开展了一系列的立法调研活动。先后到北海市、贵港市、来宾市开展调研，听取了当地公安、财政、国土、环保、交通运输、海事等有关管理部门、采砂企业以及部分基层人大代表意见；多次向自治区财政厅、交通运输厅等相关部门以及常委会立法专家顾问征求意见；召开有立法专家顾问、人大代表参加的立法专家论证会；此外，还就条例（草案）有关问题多次与自治区水利厅进行了研究。在认真研究常委会组成人员以及各方面建议的基础上，对条例（草案）进行了修改。11月28日，自治区人大常委会召开会议，对条例（草案）进行了第二次审议，并于11月30日表决通过。
　　陈伟雄还介绍了条例的主要内容。条例共六章四十四条，分为：总则、河道采砂规划、河道采砂许可、河道采砂监督管理、法律责任、附则等。条例明确了河道采砂的“五项基本制度”：河道采砂规划制度、河道采砂许可制度、河道采砂招标拍卖制度、河砂有偿开采制度、规范采砂行为制度。

　　条例在对河道采砂监管作出全面规定的同时，不乏创新之处。主要有：
　　一是强化河道采砂规划编制。为实现河砂科学合理开采，保护河道堤防、行洪以及通航安全，条例规定了对河道采砂的规划要求，明确了规划编制的具体规程，确定了禁采区和禁采期的条件，并要求采砂规划与其他专业规划的衔接，实现规划之间的协调与统一。
　　二是细化河道采砂许可。条例设定了投标人竞买人的资格条件，规范并提高了河道采砂的准入门槛，要求要在河道采砂规划的基础上制定年度采砂实施方案，并按照年度采砂实施方案制定相应标段的招拍挂方案，组织河道采砂权招标拍卖，而后根据招拍挂情况实施采砂许可。
　　三是进一步规范河道采砂行为。条例对采砂行为、采砂机具滞留和停放、堆砂场设置、监控设备的安装、采砂现场监管等作了明确具体的规定；禁止伪造、涂改、倒卖、出租、出借或者以其他形式非法转让河道采砂许可证的行为，从源头上杜绝了从事采砂的单位和个人随意出租、出借、倒卖、非法转让、非法挂靠河道采砂许可证的行为。
　　四是强化了河道采砂全过程无缝监管。为规范河道采砂行为，实现河砂科学合理有序开采，条例设定了一系列监管措施，从河道采砂规划编制、年度采砂实施方案、河道采砂权招拍挂、采砂许可到河砂开采的日常监管乃至河砂运输和河砂销售环节，均设定了具体的监管措施，并赋予水行政主管部门一定的行政强制权，实现了河道采砂全过程的无缝管理。
　　五是严格法律责任，确保条例实施。条例对禁止性行为，设定了较为科学合理的法律责任，且基本覆盖了各类违法采砂行为，具有较强的可操作性。条例还提高了处罚幅度，增加了扣押违法采砂机具等必要的行政强制措施，并明确了对扣押机具的处置程序，以确保条例得以有效贯彻实施。

　　自治区河道采砂管理条例将于2017年1月1日起施行，这部地方性法规的出台，为规范我区河道采砂管理工作提供了有力的法律依据，对于加强我区河道采砂管理，促进我区砂石资源科学规划有序开采，缓解我区砂石资源供应与保护河道生态环境及经济社会发展的矛盾，推进江河水生态文明建设，具有十分重要的意义。希望各方各界对这部法规给予关注，通过多种形式予以宣传报道，以推动我区河道采砂管理工作迈上法制化轨道，为我区生态文明和“美丽广西”建设做出更大贡献。

 

图为自治区人大常委会法制工作委员会主任陈伟雄介绍条例的有关情况。李欣颖／摄

 

　　新闻发布会上，自治区人大农业与农村委员会副主任委员莫富、自治区人大法制委员会副主任委员韦以明、自治区水利厅副厅长刘中奇还就条例的有关情况回答了记者提问。

 

　　记　者：刚才法工委陈伟雄主任介绍立法背景时提到，河砂是主要的建筑原料之一，市场需求量大，年开采量约1000万立方米。同时，我还了解到，河砂一旦过度开采，可能影响河势稳定，给防洪、通航带来隐患。请问：条例如何平衡河砂开采满足市场需求与保障防洪、通航安全以及维持河流生态稳定的关系？

　　刘中奇：十三五规划提出的“五大发展”理念中有一项“绿色发展理念”，强调发展的同时，必须坚持节约资源和保护环境。河砂是自然资源，是主要的建筑材料之一，市场需求很大，但我们在开采利用河砂这一自然资源的同时，绝不能再以牺牲防洪、通航安全为代价，更不能以牺牲水生态环境为代价，因而“河道采砂规划”变得十分重要。首先，条例规定了“科学规划、总量控制”这一基本原则，谈到“总量控制”，我们制定条例的初衷是要求规划制定部门做到严格控制、逐步减少采砂机具数量和年度河砂开采总量，从而实现对自然资源的可持续利用，有效减轻对环境的压力。其次，条例明确了河道采砂规划的基本要求，河道采砂规划应当符合河道防洪、通航和涉河工程安全以及水生态环境建设和河势稳定的要求，并与流域综合规划和防洪、河道整治、航道整治、饮用水水源保护、水生生物资源保护、旅游发展等专业规划相衔接。再次，条例明确应当根据河道采砂规划制定年度采砂实施方案，年度采砂实施方案包括可采区的具体范围、年度采砂控制总量、作业方式、采砂机具及其数量等。最后，条例根据我区河道的自然状况和水生态特征，规定了禁采区和禁采期明确了河道防洪工程、河道整治工程、水利枢纽、水文监测设施、水环境监测设施、涵闸以及取水、排水、水电站等工程及其附属设施的安全保护范围等有特殊安全保护需求的区域为禁采区，同时明确了水位达到或者超过警戒水位时以及非渠化通航河道达到或者低于航道设计最低通航水位时为禁采期。

　　

图为自治区水利厅副厅长刘中奇回答记者提问。李欣颖／摄

 

　　记　者：河道采砂利润十分丰厚，导致非法采砂，乱采滥挖现象十分突出。请问:条例是否有一些好的管理机制，能够让有关职能部门切实履行监管职责，从而杜绝乱采滥挖现象？

　　莫　富：这个问题问得非常好。管理机制是根本性、决定性的源头问题，如果管理机制运行不畅，要想仅通过具体监督执法来做好河道采砂监管工作，那是十分困难的。所以，关于管理机制的问题，一审时农委以及二审法委、法工委都进行了慎重考虑，并进行了深入的调研，在条文规定中，大致可以体现在以下四个方面：一是明确了一个总的基本原则，即：“河道采砂应当科学规划、总量控制，有序开采、保护生态，严格监管、确保安全。”二是明确了县级以上人民政府对辖区内河道采砂管理工作的领导。这样一来，地方人民政府在河道采砂管理中有领导职责，等于是将相关监管工作提高了一个档次，当遇突发、重大问题，由其做好组织协调工作，集中解决一些问题，比起一个监管部门单打独斗，效率更高，反映更快，效果也肯定更好。三是对河道采砂监管承担较多职责的部门，如水利、公安、交通运输、海事等部门，条例对其监管职责进行了详细列举，从而使监管部门的职责划分更加明确。四是为了提高监管力度，条例设置了一个联合执法的规定，县级以上人民政府可以根据河道采砂执法的实际，组织水利、公安、国土资源、环境保护、交通运输、林业、海事等部门联合执法，依法查处违法采砂行为。

 

图为自治区人大农业与农村委员会副主任委员莫富回答记者提问。李欣颖／摄

 

　　记　者：河砂资源属于国家所有，条例规定河砂开采应当缴纳相关费用。请问：具体包括哪些费用项目，由哪些部门承担收费职责，所收取的费用如何使用？另外，有没有不需要缴纳费用的例外情形？

　　刘中奇：河砂资源属于国家所有，河砂开采实行许可制度，砂石开采权有偿出让是各省通行的做法。条例规定，从事河道采砂的单位和个人应当依法缴纳河道采砂管理费和河道砂石开采权出让费，由有许可权的水利部门收取。缴纳河道采砂管理费的依据是《中华人民共和国河道管理条例》，缴纳河道砂石开采权出让费的依据是《中华人民共和国矿产资源法》，所收取的各项费用最终上缴财政。按照“取之于民，用之于民”的原则以及《中华人民共和国河道管理条例》《广西壮族自治区河道采砂管理办法》的相关规定，收取的各项费用用于河道与堤防工程的维护、工程设施工程的更新改造及管理单位的管理费。结余资金可以连年结转，继续使用。具体征收、使用和管理办法由自治区人民政府有关部门制定并报自治区人民政府批准。
　　考虑到一些特殊的用砂需求，经充分调研和论证，条例规定了三种不需要办理河道采砂许可证和缴纳费用的情形：一是因防洪吹填加固堤防和疏浚、整治河道采砂；二是因整治航道需要采砂；三是经调研了解，我区平原、郊区农村可申请不超过100平方米宅基地，山区、丘陵可申请不超过150平方米宅基地，建造三层混凝土结构住宅需100立方米左右河砂，作为对自治区党委开展“美丽广西”乡村建设活动以及打赢脱贫攻坚战，顺利实现“两个建成”等中心工作的支持，条例规定农村居民自建房屋用砂量少于一百立方米或者村屯公共基础设施建设需到河道采砂的，不需要办理河道采砂许可证和缴纳费用。

　　

　　记　者：我区属于水资源大省，河流密布，砂石资源也十分丰富，这给监管工作带来很大难度。请问：条例在强化监管破解执法难题方面做了哪些努力？

　　韦以明：这个问题范围有点大，我就从三个大的方面来解答。

　　首先，明确监管内容。主要有：一是是否按照采砂许可证的规定采砂；二是是否超越禁采区、禁采期采砂；三是是否破坏生态环境等；四是采砂机具是否随意停放，即规定任何采砂机具不得在禁采区滞留，未取得河道采砂许可证的采砂机具不得在可采区滞留；五是监管堆砂场，即条例规定从事河道采砂的单位和个人在河道管理范围内设置堆砂场存放砂石，应当报经有管辖权的设区的市、县级人民政府水行政主管部门批准。
　　其次，丰富监管手段。除规定采砂规划、许可证制度等外，还明确了充分的执法手段。一是充分利用现有科技手段提高执法水平，在不给采砂单位和个人增加负担的基础上，由水利部门免费给采砂机具安装电子信息化监控设备，例如GPS，实现对采砂机具监控的实时定位，提高监管的水平和效率。二是条例赋予了水利部门充分的执法检查权力，包括：进入采砂单位的生产、运输、存放场所进行调查、取证；要求采砂单位如实提供与河道采砂有关的文件、证照、资料；责令采砂单位停止违法采砂行为；拒不停止违法行为的，可以扣押实施违法行为的采砂机具。三是要求在河道管理范围内运输砂石应当持有砂石合法来源证明，禁止运输非法开采的砂石。四是规定水利部门要设置河道采砂违法行为举报电话，对举报属实的，给予奖励，即充分利用社会力量来监管河道采砂活动。
　　最后，提高违法成本。如对无证采砂行为，条例规定了50万元的最高处罚，相较于2011年自治区政府出台的《广西壮族自治区河道采砂管理办法》最高处罚2万元的规定，处罚幅度大为增加。另一方面，除了罚款以外，对无证采砂、不按照河道采砂许可证的规定采砂的违法行为，还赋予水利部门依法采取扣押违法采砂机具的行政强制措施的权力，这也是《广西壮族自治区河道采砂管理办法》中所没有的。

 

图为自治区人大法制委员会副主任委员韦以明回答记者提问。李欣颖／摄

 

　　记　者：河道采砂利润十分可观，要合法采砂，必须取得河道采砂许可证。请问：什么人才可以申请采砂？条例如何保证主管部门在履行河道采砂许可审批职责的时候，做到公平、公正、公开？　　

　　刘中奇：规范河道采砂申请人的条件，适当提升河道采砂准入门槛是规范河道采砂行为，保证河道采砂有序进行的重要前提。在立法过程中，河道采砂申请人的准入门槛的设置是调研论证的重点，门槛低了容易导致采砂申请人过多，影响河道采砂日常监管，门槛高了容易导致河道采砂申请人少，导致河砂市场垄断，不利于经济社会发展。经充分调研和论证，条例明确了河道采砂申请人的条件：有依法取得的营业执照；有符合规定的采砂作业方式；有符合要求的采砂设备和采砂技术人员；用船舶采砂的，船舶、船员的证书齐全；五年内没有违法采砂记录等。此外，为确保主管部门在履行河道采砂许可审批职责时，做到公平、公正、公开，条例明确了河道采砂许可必须通过招标、拍卖等公平竞争的方式实施。

 

图为记者在新闻发布会上提问。谢欣哲／摄

 

（李欣颖／文）

 

 

编辑：李欣颖  审核：黄素梅