——2012年9月17日在广西壮族自治区第十一届
人民代表大会常务委员会第三十次会议上

 

自治区人大农业与农村委员会副主任委员李小凤

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　我受自治区人大农业与农村委员会的委托，现就《广西壮族自治区水能资源开发利用管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）起草、调研、审议的有关情况作如下汇报，请审议。

　　一、制定《条例（草案）》的必要性

　　水能资源是水资源的重要组成部分，是目前可开发的第二大常规能源，也是国际上公认的清洁可再生能源，具有重复再生、永不枯竭的特点。开发水能资源不仅可以替代和节约矿产资源，而且可以减轻煤炭、石油消耗时对环境造成的污染，有利于优化能源结构，促进生态和环境保护，对保持经济社会可持续发展起着积极的作用。广西拥有较为丰富的水能资源，集雨面积50平方公里以上的河流有1210条。年平均降雨量1650毫米，全区水能资源技术可开发量2304万千瓦，其中，中小水电水能资源可开发量达794.9万千瓦，在全国排第六位。近年来，随着国家鼓励开发、利用水能资源政策的实施，我区水能资源开发利用步伐明显加快。但由于政策调整和管理措施滞后，水能资源开发过程中出现了一些亟待解决的问题：一是水能资源管理的缺位和不到位；二是水能资源开发利用业主行为不规范，抢占资源、破坏资源、违规建设、野蛮施工，带来安全隐患和不稳定因素；三是市场行为不规范，建设和设计资质管理不到位、质量监督和监理监管不力、水电设备市场混乱质量低劣、水电工程转包分包、资质随意挂靠和上网电价偏低的等等现象普遍存在。这些不规范行为的出现，造成了水能资源无序开发、生态环境恶化、水事纠纷频发、人畜饮水困难，对社会公共安全和稳定产生了不良的影响，并在一定程度上滞后了当地经济的发展。
　　为了有效解决我区水能资源无序开发、建设管理混乱的问题，2008年4月自治区人民政府办公厅出台了《关于切实加强水能资源和小水电开发利用管理的通知》（桂政办发〔2008〕37号），提出要把水能资源作为一种独立资源，加强统一管理。要求开发利用水能资源必须首先办理水能资源开发利用手续，通过对水能资源开发权的管理，从源头上遏制水能资源的无序开发。2009年自治区党委、政府《关于掀起水利建设新高潮的决定》（桂发〔2009〕9号）更是明确提出要依法制定水能资源管理的地方性法规，规范地方电力农村水电管理，逐步完善水能资源调查评价、水能资源规划和水能开发权管理制度。
　　2011年中央1号文件聚焦水利，这是建国以来中央出台的第一个水利综合性政策文件,是指导当前和今后一个时期水利改革和发展的纲领性文件。文件指出要合理开发水能资源，在保护生态和农民利益前提下，加快水能资源开发利用，科学制定规划，积极发展水电，加强水能资源管理，规范开发许可，强化水电安全监管。自治区党委、政府《关于实现水利改革发展新跨越的决定》（桂发〔2011〕22号）对水能资源的开发、利用和管理提出了更具体的要求。从当前的形势和我区水能资源开发亟待规范的现状来看，出台地方性法规，把水能资源管理纳入法制化轨道来加强对水能资源的管理已势在必行。

　　二、《条例（草案）》的起草过程

　　2008年1月，自治区第十一届人民代表大会上，李小凤等10位人大代表向大会提出关于尽快制定《条例（草案）》的议案,大会主席团将《条例（草案）》的立法议案交我委审议。我委将《条例（草案）》列入2008年立法调研计划，并报经主任会议同意，该《条例（草案）》列入《广西人大常委会2008—2012年立法规划》，由我委提请人大常委会审议。2008年上半年，我委的《条例（草案）》起草小组在开展区内外调研、召开专家学者座谈会、行政许可论证会、区直有关部门协调会及征求各市人大常委会的意见的基础上，形成了《条例（草案）》初稿。2008年9月我委将《条例（草案）》稿和调研情况向第十四次主任会议报告。主任会议研究后认为，2008年4月自治区人民政府办公厅出台的《关于加强水能资源和小水电开发利用管理的通知》（桂政办〔2008〕37号）经过近半年的实施为扭转我区水能资源无序开发的局面已收到一定的成效，但文件（桂政办〔2008〕37号）实施时间还较短，仍须在实践中贯彻一段时间，待时机成熟后再将文件中的一些行之有效的政策上升为地方法规较妥。
　　四年多来，根据主任会议提出的建议，我委针对水能资源管理的难点和重点加大了调研的力度和深度。各级政府有关部门在贯彻执行《关于加强水能资源和小水电开发利用管理的通知》（桂政办〔2008〕37号）文件的过程中也摸索和积累了不少经验，一些政策条文上升为法规条款的条件日趋成熟。法工委根据主任会议的意见也开展了相应的调研和论证，提出了更具可操作性的建议。与此同时，在2009年至2011年间，中央、自治区对水能资源的开发、管理、利用和保护出台了一系列针对性强、覆盖面广的新政策、新举措，为水能资源的立法工作提供了更充分的理论依据。这些都为《条例(草案)》的重新启动提供了前提条件。
今年3月，经自治区人大常委会有关领导的同意，我委重新启动了《条例（草案）》的起草工作。《条例（草案）》起草小组以2011年1月出台的中共中央、国务院《关于加快水利改革发展的决定》为指导，结合几年来我区水能资源管理实践的调研情况，对《条例（草案）》进行再修改。8月21日、22日我委举办了《条例（草案）》行政许可论证会、专家论证会和部门协调会，完成了相关的法定程序。8月30日我委召开委员会全体会议审议并通过了《条例（草案）》，提请第30次人大常委会对《条例（草案）》进行审议。

　　三、《条例（草案）》的主要内容和需要说明的问题

　　《条例（草案）》共六章四十条，分为总则、规划和开发管理、项目建设和运行管理、项目利用和保护、法律责任、附则六个部分。
　　着重说明的三个问题。
　　（一）关于水能资源开发利用权的取得问题
　　我委认为，《条例（草案）》中设立水能资源开发利用许可是鉴于以下原因：（1）有法律作为主要依据。根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条（二）“有限资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”的规定，由于水能资源属于有限的自然资源，其开发利用必须实行统一管理，而水能资源管理的核心又是水能资源的权属管理，因此本条例设立行政许可具备了充分的法律依据。（2）符合中央和地方有关政策文件精神。中共中央、国务院《关于加快水利改革发展的决定》（中发2011年1号文件）提出了“合理开发水能资源。在保护生态和农民利益前提下，加快水能资源开发利用。加强水能资源管理，规范开发许可，强化水电安全监管”的要求；中共广西壮族自治区委员会、广西壮族自治区人民政府分别于2009年和2011年作出了《关于掀起水利建设新高潮的决定》（桂发〔2009〕9号）与《关于实现水利改革发展新跨越的决定》（桂发〔2011〕22号）针对性文件，强调各级政府“依法制定水能资源管理的地方性法规，规范地方电力农村水电管理，逐步完善水能资源调查评价、水能资源规划和水能开发权管理制度”；四年多来各级政府贯彻《关于加强水能资源和小水电开发利用管理的通知》（桂政办〔2008〕37号）积累了很多成功经验，这些都为我区水能资源管理的法制化提供了有力的理论依据。（3）是保护我区水能资源合理开发利用的实际需要。在计划经济时期，水能资源开发以国家开发为主，随着改革开放的不断深入和水能资源开发利用的进一步发展，水能开发已转变到多层次、多元化、民营开发为主的体制，必须建立与社会主义市场经济体制要求相适应的水能资源管理体制来加以规范。在这种形势下，水能资源开发使用权如不经许可随意取得，势必使国家所有权得不到有效保护，导致私下转让水能资源开发利用权的泛滥，出现“跑马圈河”、滥占资源、浪费资源的现象，威胁到国家和人民群众的生命财产安全，所以强化水能资源开发利用权的管理已迫不可待。(4)对设立行政许可进行了充分的论证。依据《行政许可法》第十九条的有关规定，我委于2012年8月21日举办了设立水能资源开发利用行政许可论证会和专家论证会。与会有自治区人大法委、人大常委会法工委、政府法制办、党委政策研究室、政协农经委、发改委、国土厅、环保厅、住房与城乡建设厅、广西高级人民法院研究室的负责人或代表，广西大学法学院、广西政法干部管理学院的教授，桂三力、创想律师事务所的律师以及百色、桂林、崇左市县水电站的业主代表共四十多人，他们从不同的角度对《条例（草案）》设立水能资源开发利用许可的可行性进行了多层次论证。一致认为：在目前我区水能资源无序开发比较严重的状况下，只有通过设立行政许可才能有效的遏制乱审批、滥开发的局面；更主要的还有国家、自治区相关的法律和政策作依据。因此，设立水能资源开发利用许可既是水能资源管理利用的实际需要，也是国家和地方政府有关政策精神的客观要求。（5）有外省的经验可借鉴。近年来，湖南、吉林、辽宁、贵州等省都先后出台了设立水能资源开发利用行政许可的地方性法规，为我们提供了许多成功的借鉴经验。
　　（二）关于水能资源开发利用权转让的问题
　　为遏制擅自转让水能资源开发利用权，《条例（草案）》第十八条第一款依据《公司法》对大中型基建项目实行基本建设程序和项目资本金制以及我国对电力项目资本金为25%的要求，作出了擅自转让水能资源开发利用权的禁止性规定。即“未动工或者虽已动工但投入资金未达到建设项目总投资额的25%的，不得转让”。此外，本条例第三十五条还明确规定了相应的法律责任，即：“未取得开工许可证或者虽已取得开工许可证但投入资金未达到建设项目总投资额25%以上擅自转让水能资源开发利用权的，由县级以上人民政府水行政主管部门无偿收回水能资源开发利用权，并处工程概算百分之一以上百分之二以下罚款”。同时考虑到由于生产经营的发展变化，如出现企业合并、分立，与他人合资、合营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形，使原开发利用权主体有可能发生变化。依据《行政许可法》关于“被许可人变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请办理变更手续”的规定。在《条例（草案）》第十八条第二款设定“水能资源开发利用业主转让水能资源开发利用权，应当自签订转让合同之日起三十日内到原批准机关办理变更手续”。
　　（三）关于法律责任的问题
　　开发利用水能资源，必须要修建拦河、跨河、临河的建筑物。未取得水能资源开发利用权，擅自修建拦河、跨河、临河的建筑物会给当地人民群众的生产生活带来影响，使当地用水安全和防汛安全受到威胁，而且未取得开发利用权的项目多是不符合水能资源开发利用规划的，如果擅自开发，会对开发地区的自然生态环境造成极大的影响。因此，我们在《条例（草案）》中，加大了对这种违法行为的处罚力度。《中华人民共和国水法》第六十五条对未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建拦河、跨河、临河建筑物、构筑物的违法行为作出了规定，依法设定了代履行（强行拆除）的行政强制执行方式。《条例（草案）》第三十五条引用了该条款的法律责任，即“未取得水能资源开发利用权，擅自开发水能资源，修建拦河、跨河、临河建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期拆除违法建、构筑物，恢复原状；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法者承担，并处工程概算百分之一以上百分之二以下的罚款”。
　　此外，为了合理开发利用水能资源，保护生态环境，维护移民的合法权益，条例草案第二十七条、第三十一条分别作了相应规定。
　　以上报告，请予审议。