——2012年11月27日在广西壮族自治区第十一届
人民代表大会常务委员会第三十一次会议上

 

自治区法制办公室主任  林日华

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　我受自治区人民政府的委托，现对《广西壮族自治区北海银滩条例（草案）》作如下说明：
　　

　　一、制定《条例》的必要性和依据
　　

　　北海银滩以其独特、优越的自然环境资源，1992年就被列为国家级旅游度假区，为中国35个“王牌景点”之一，享有“天下第一滩”的美誉，每年吸引数百万来自国内外的游客，是北海的名片，也是展现广西形象的窗口。由于缺乏科学的规划和法律法规的约束，北海银滩的开发建设曾一度陷于无序，严重破坏了银滩的自然环境。2002年底，在自治区党委和自治区政府的关心和支持下，北海市政府投入巨资对银滩中区进行了改造，将30多栋建筑和防浪堤全部拆除，恢复了银滩的天然岸线，并且经过多年综合整治，银滩的资源和环境得到了很大程度的改善，进一步提升了银滩的品牌地位和知名度。
　　北部湾经济区开发建设的机遇既为银滩的发展提供了巨大的空间，但同时也因立法的缺位使银滩面临更为突出的困难和问题，对银滩的生态环境保护提出了新的挑战。目前，银滩的管理依据只有北海市政府1994年颁布的《北海银滩国家旅游度假区管理暂行规定》。作为一份规范性文件，其内容已经滞后，立法的层次与银滩的发展定位也不匹配。只有将银滩保护和开发限制以立法的形式固定下来，对银滩的保护和开发才能做到有法可依、违法必纠。因此，为了保护北海银滩生态环境，保障北海银滩永续利用，促进人与自然的和谐相处，制定《广西壮族自治区北海银滩条例》（以下简称《条例》）十分必要。
　　制定《条例》主要依据是《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《风景名胜区条例》等法律法规。同时借鉴了青海省等地相关立法经验。
 

　　二、起草和审查经过

　　2010年3月，自治区人民政府2010年立法工作计划下发后，北海市人民政府成立了《条例》起草小组。2010年11月形成了《条例》第一次征求意见稿，在广西政府法制网上全文公布，征求社会各界的意见。同时，在《南国早报》和《北海日报》及有关网站等媒体上登载《条例》全文、发表文章，引导公众广泛参与立法征求意见工作。
　　自治区人大对《条例》非常关注，提前介入了相关起草工作。2011年3月，自治区法制办与自治区人大法工委召开的立法工作会议，对北海市的起草工作提出了要求。2011年7月，自治区人大常委会文明副主任带队的北海银滩保护条例前期立法调研组到北海调研。几经修改后，北海市人民政府于2012年3月将《条例》草案送审稿呈报自治区人民政府。自治区法制办收到该稿后立即抓紧研究修改，于2012年4月形成条例草案第二次征求意见稿，再次送区直有关部门征求意见，并在广西政府法制网上全文公布面向社会公开征求意见。在此基础上，自治区法制办对征求意见稿作了进一步修改，吸收了各方所提合理建议和意见，最后形成了《广西壮族自治区北海银滩保护条例（草案审查稿）》上报自治区人民政府。2012年7月20日自治区十一届人民政府第108次常务会议审议通过,形成《条例》（草案）。
 

　　三、有关问题的说明

　　（一）关于北海银滩的保护范围
　　明确北海银滩的保护范围，是北海银滩保护的基础。《条例》草案第三条对保护范围作出了明确规定。北海银滩保护范围划分为核心保护区和建设控制地带。其中，沙滩是银滩的最核心部分，也是关注度最高的部分，而银滩的沙滩资源主要分布在大墩海至冯家江区域，因此，根据实地踏界情况，《条例》草案将北海银滩核心保护区定为西至大墩海、东至冯家江、北至规划岸线、南至平均低潮位线的围合范围以及冠岭公园，原则上以银滩中路（四号路）为界限，面积约6?3平方公里。具体保护范围以坐标图为准。同时条例设置了建设控制地带，目的主要是对核心保护区周边的项目进行更严格的管理，从而确保核心保护区周边风貌、环境与银滩整体形象相协调，便于对核心保护区的资源加强保护和合理利用。根据实地踏界情况，定为核心保护区（不含冠岭公园）外围向陆域延伸至200米的围合范围。具体保护范围以坐标图为准。
　　（二）关于银滩的保护体制
　　《条例》草案第五条规定明确了北海银滩的保护工作由北海市人民政府负责，各部门依照各自职责分工配合，公众参与的保护体制。为了便于今后在银滩保护工作中集中执法，条例第六条规定北海市在开展保护银滩工作中，可以依法相对集中实施行政许可和行政处罚。
　　（三）关于规划
　　对北海银滩的保护必须从规划入手。为此，《条例》草案设置专章保护规划作出了明确规定：北海银滩核心保护区总体规划、控制性详细规划由北海市人民政府组织编制，经自治区人民政府报自治区人民代表大会常务委员会审议后，由自治区人民政府审批。北海银滩建设控制地带控制性详细规划由北海市人民政府审批，并向社会公布。根据北海银滩核心保护区控制性详细规划的实施需要，北海市城乡规划主管部门可以组织编制银滩重要地块的修建性详细规划，报北海市人民政府批准后实施。经依法批准的北海银滩核心保护区总体规划和详细规划，必须严格执行，任何单位和个人不得违反或者擅自改变。违反条例规定，越权审批建设项目、擅自修改北海银滩核心保护区总体规划或者详细规划的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　（四）关于具体保护措施
　　对银滩的保护，《条例》草案分为陆域生态保护和海域生态保护两部分，并针对银滩特点具体规定了多项保护原则和措施。如银滩保护重点是要对建设项目进行限制，过度的或与规划不符合的建设必将破坏银滩的自然环境、影响银滩的发展定位。《条例》草案规定在核心保护区内，禁止新建、扩建永久性建筑物，但安全防护设施、生态环境保护设施、市政基础设施和其他公共、公益设施除外。在建设控制地带内的建设项目和在核心保护区内建设安全防护设施、生态环境保护设施、市政基础设施和其他公共、公益设施的，必须符合银滩总体规划和控制性详细规划，按程序报北海市人民政府批准。此外，草案还规定禁止在银滩新设畜禽、水产养殖场，禁止开挖围塘；禁止在沙坝上新建、扩建永久性建筑物；禁止在银滩新建船舶修造厂及船舶拆解厂等。《条例》草案共有8条条文明确规定了数十种禁止行为，涉及面广，涵盖了可能对银滩生态环境产生影响的主要行为，提供了较为全面的保护。
　　以上说明连同《广西壮族自治区北海银滩保护条例（草案）》，请一并予以审议。