——2013年5月28日在广西壮族自治区第十二届
人民代表大会常务委员会第四次会议上

 

南宁市人大常委会副主任  阮兆丰

 

自治区人大常委会：
　　南宁市第十三届人大常委会第十次会议审议通过了《南宁市历史街区保护管理条例》（以下简称《条例》），并依法报请自治区人大常委会批准。现将制定《条例》的有关情况说明如下：
 

　　一、《条例》制定的必要性
 

　　历史传统街区蕴含着丰富的历史文化信息，是城市文明的重要组成部分，是城市历史特色的重要体现。2001年4月，南宁市人大常委会制定《南宁市历史传统街区保护管理条例》（以下简称《历史传统街区条例》），将南宁市朝阳路以西、民族大道西段以北、当阳街以东、新华街以南围合区域和解放路沿街区域的历史街区的保护管理工作纳入法制轨道，其中兴宁路、民生路为重点保护区。这件法规的颁布施行对我市历史街区的保护和管理起到了积极的保障和促进作用。但是，随着时间的推移，历史传统街区日益面临一些突出问题：一是由于《历史传统街区条例》采用的是“不动”的保护原则，而历史传统街区内的许多建筑年久失修，安全问题日显，法规的保护力度明显不足。二是历史传统街区的基础设施、公共服务配套设施较为缺乏，影响居民生活条件的改善和生活质量的提高；同时由于严格控制房屋的改、扩建，因居民人口增加而日益突出的住宅需求无法满足，乱搭乱建等破坏建筑安全和街区风貌的现象不断增多，整治和改造历史街区综合环境的呼声日高。三是《历史传统街区条例》部分管理规范与现今客观情况不符，部分技术性标准规定过死，部分处罚条款与新公布的城乡规划法不一致。在我市“三街两巷”片区改造已经提上议事日程的情况下，《历史传统街区条例》难以达到既适应改造的顺利进行又确保历史街区保护力度不减的要求。四是随着市委将建设文化强市、创建国家历史文化名城确立为我市今后一个时期的重点工作，《历史传统街区条例》仅适用于“三街两巷”历史传统街区，范围过窄，不符合创建历史文化名城的新形势和新要求。在此情况下，出台新的历史街区保护条例十分必要和迫切。
 

　　 二、《条例》制定依据

 

　　《条例》制定的依据主要是《中华人民共和文物保护法》、《历史文化名城名镇名村保护条例》等有关法律、行政法规。同时，《条例》还参考了齐齐哈尔、北京、南京、扬州、无锡、苏州、杭州等地的历史街区保护立法。　

 

　　三、关于《条例》主要问题的说明

 

　  （一）关于《条例》的名称。2001年制定的《历史传统街区条例》使用的是“历史传统街区”的提法，但由于目前各地均不再使用“历史传统街区”名称，又鉴于“历史文化街区”须由省级人民政府核定公布，而我市目前尚无自治区人民政府核定公布的历史文化街区。因此，结合我市实际，《条例》采用“历史街区”的提法，名称确定为“南宁市历史街区保护管理条例”。《条例》第三条第一款将“历史街区”定义为“保存有一定数量和规模的历史遗存、现状格局具有相对典型和完整的历史特色、体现一定时期城市历史风貌的街区，包括“三街两巷”历史街区和市人民政府核定公布的其他历史街区”。
　　（二）关于《条例》的适用范围。对照建设部、国家文物局的有关规定，申报历史文化名城需要有二处以上的历史文化街区，而《历史传统街区条例》只适用于我市“三街两巷”历史街区，显然不适应我市创建历史文化名城的需要。同时，在立法过程中，我们注意到，依照有关法律法规规定，各县可以单独申报历史文化名城和历史文化街区。但从我市实际情况看，所辖各县的历史文化资源尤其不可移动文物和历史建筑资源有限，而且保护管理状况不佳，与国家历史文化名城和历史文化街区的申报条件有相当的差距。因此，加强对各县现有的、有限的历史文化资源较为丰富的街区的保护管理尤为迫切和必要。为此，《条例》将适用范围调整为本市行政区域内历史街区的保护管理，将南宁市区内除“三街两巷”之外的和各县符合条件的历史街区也纳入规范，为其他将来核定公布的历史街区的保护管理提供立法依据。此外，由于《历史传统街区条例》直接规定了“三街两巷”历史街区的保护管理，而新《条例》在生效的同时需要废止《历史传统街区条例》，为了“三街两巷”历史街区保护管理工作的有效衔接，避免市人民政府重新核定公布才能适用新规定，《条例》在第三条第一款历史街区的定义中将“三街两巷”直接包含在内，并在第二款中对“三街两巷”历史街区的范围进行明确。
　　（三）关于历史街区保护管理体制。《历史传统街区条例》没有规定专门的保护管理机构，而是规定由多个部门共同履行对历史街区保护管理的职责。从实践来看，这种体制不可避免各自为政，较难形成整体合力，保护管理效果欠佳。从外地历史街区保护立法看，多数地方设立专门的管理机构履行统筹协调职能，部分地方还通过立法授权历史街区管理机构独立履行保护管理职责，取得了较好的效果。借鉴外地经验，并结合我市目前设置有市级历史街区管理机构，兴宁区（“三街两巷”历史街区所在地）人民政府也成立了历史街区保护管理机构的实际，《条例》明确了历史街区的管理体制，即由市人民政府负责历史街区保护宏观管理，市历史街区保护管理机构负责统筹协调和监督指导，历史街区所在地的县（区）人民政府及其确定的机构负责历史街区日常保护管理；市、县（区）城乡规划、文化、财政等部门按照各自职责权限做好相关工作。
　　（四）关于历史街区和历史建筑的申报与核定公布问题。就历史街区和历史建筑的申报条件、核定公布以及调整撤销，《条例》作出了明确规定。历史街区的申报，由县（区）人民政府提出，经市历史街区保护管理机构组织有关部门和专家论证后，报市人民政府核定公布；历史建筑的申报，由县（区）历史街区管理机构征求产权人（管理人）的意见并组织有关部门和专家论证后，分别报市、县人民政府核定公布。相应地，对于历史街区及历史建筑的保护范围、保护标识及介绍牌的设置，也分别由市、县人民政府负责。如果历史街区、历史建筑出现损毁等特别情由，按原报批程序进行调整撤销并公布。特别说明的是，虽然《历史文化名城名镇名村保护条例》明确了历史建筑的定义，但是对历史建筑的年限未予明确。各地立法多根据本地实际对历史建筑的建成年限作出规定。考虑到我市在第三次文物普查过程中，已经将具有一定文化、科学和艺术价值且建成年限在40年以上的许多建（构）筑物如邕江大桥、广西体育场、邕江宾馆等列入不可移动文物，历史建筑的认定年限宜从宽规定，因此《条例》规定建成年限为30年以上。此外，历史建筑认定过程中征求产权人（管理人）的意见，是《条例》的特别规定。虽然文物保护法规定政府及有关部门无需经产权人（管理人）同意即可直接确定文物保护单位及不可移动文物，但是从尊重产权人（管理人）及物权的角度，在核定历史建筑前征求产权人（管理人）的意见是应当的，而且也有利于争取产权人（管理人）对历史建筑保护管理工作的支持。
　　（五）关于历史传统街区保护规划相关内容。编制历史街区保护规划，是有效保护历史街区的重要途径之一，有利于从点到线、从线到面对历史街区进行多角度、全方面的保护。《条例》第十六条、第十七条确定了历史街区保护规划的编制主体、期限及具体内容。规定，自历史街区核定公布之日起一年内，市城乡规划部门应当完成历史街区保护规划的组织编制工作，报市人民政府批准后向社会公布。在参照《历史文化名城名镇名村保护条例》中关于历史文化名城保护规划内容的基础上，《条例》明确的保护规划的内容主要包括保护原则、范围及措施，建筑空间环境、风格特色及景观要求，核心保护范围、规划控制范围和建设控制要求，以及非物质文化遗产保护要求和业态布局要求等。此外，《条例》还特别规定历史街区保护规划应当对历史街区的空间格局、街巷肌理、非物质文化遗产、历史建筑进行重点保护。
　　（六）关于历史街区保护专项资金。必要的资金投入是历史街区以及历史建筑保护的关键问题。鉴于历史街区多位于老城区繁华地段，区位优势明显，但认定为历史街区后，其空间格局、街巷肌理受到严格保护，街区建筑尤其是历史建筑的改造、利用必然要受到一定限制。因此，历史街区和历史建筑的保护管理必须兼顾公益利益和建筑所有权人（使用人）的权益。因此，从责任配置公平化、合理化角度出发，不仅所有权人和使用人应当对历史街区和历史建筑的保护承担责任，政府及相关部门也应当承担适当的保护管理义务。基于此因，《条例》第六条规定，市人民政府、历史街区所在地县（区）人民政府设立历史街区保护专项资金，用于历史街区的保护管理。专项资金来源包括财政预算安排的专项资金，以及捐赠、历史街区合理利用获得的收益以及其他依法筹集的资金。同时，鉴于专项资金的管理使用是一项操作流程复杂的事项，因篇幅、体例和结构所限，《条例》不作详细规定，而是授权市人民政府另行制定专项资金管理使用办法。
　　（七）关于历史街区的保护管理。《条例》对历史街区保护管理作出多项具体规定，一是明确了历史街区内建设活动的要求。一般的建设活动应当按基本建设程序报批，涉及到历史建筑的，应当经城乡规划部门和同级文物主管部门的批准。二是对历史街区核心保护区范围内的建筑区分不同情况分类保护，其他建筑毗邻文物建筑、历史建筑的，应当与文物建筑、历史建筑的风格和空间环境相协调；“三街两巷”历史街区围合区域内毗邻骑楼街区建筑的高度、色彩、风格不得破坏骑楼街区原有的天际线和视觉环境。三是街道的传统名称不得变更。四是历史街区内户外广告设置不得破坏历史街区建筑空间环境。五是为了提升历史传统街区品质，要求历史街区内的经营活动应当符合历史街区保护规划确定的业态布局要求。六是鉴于历史街区内较多木质结构建筑，为了保障历史街区的防火安全，特别对消防设施和消防通道作出规定。七是要求市历史街区保护管理机构应当定期组织对历史街区保护情况进行检查评估，督促县（区）历史街区保护管理机构和保护责任人加强保护。
　　（八）关于历史建筑的特别规定
　　除明确历史建筑的认定标准、审批流程外，《条例》还针对历史建筑的保护管理作了特别规定。首先，明确了历史建筑的保护责任人，并要求县（区）历史街区保护机构与历史建筑保护责任人签订历史建筑保护责任书，明确具体保护要求及相关权利义务。其次，明确历史街区核心保护范围内的历史建筑，应当保持原有的高度、体量、外观形象及色彩等。再次，历史建筑保护责任人按照保护规划要求对历史建筑进行维护修缮的，市、县（区）人民政府应当从专项资金给予补贴。历史建筑有损毁危险，保护责任人不具备维护修缮能力的，市、县（区）人民政府应当采取措施进行保护。
　　以上说明及《条例》文本，请予审议。