您所在的位置>首页> 专项报告 >文章页

自治区人大常委会执法检查组关于检查
《中华人民共和国预算法》实施情况的报告

http://www.gxrd.gov.cn    2015年12月07日 16:29      来源:广西人大网

自治区人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国预算法》实施情况的报告

 

——2015年12月7日在广西壮族自治区第十二届人民代表大会常务委员会第二十次会议上

 

自治区人大常委会预算法执法检查组副组长  
自治区人大财政经济委员会主任委员 章远新

 

自治区人大常委会:
  根据自治区人大常委会2015年监督工作计划安排,自治区人大常委会组织开展新修订的《中华人民共和国预算法》(下称预算法)实施情况执法检查。为做好这次检查,自治区人大常委会成立预算法执法检查组,由常委会党组副书记、副主任杨道喜担任组长,常委会党组成员、副主任莫永清,常委会党组成员、秘书长蒋明红,以及财政经济委员会主任委员章远新担任副组长,成员包括自治区人大常委会部分委员、人大财经委等专委会组成人员及自治区人大代表。9月6日,执法检查组听取了自治区政府及财政厅、人力资源社会保障厅、国资委、审计厅、地税局、国税局、人民银行南宁中心支行等单位的汇报。9月至10月,执法检查组分为四个小组,先后到南宁、桂林、梧州、玉林、贵港、百色、崇左等设区的市,以及灵川、横县、岑溪、北流、桂平、田林、象州等市县,听取地方政府及有关部门的汇报,召开有关部门负责人、乡镇人大主席、基层财政干部、自治区人大代表参加的座谈会,充分听取各方面意见和建议。同时,还委托其他设区的市人大常委会对本行政区域内预算法实施情况进行执法检查。
  下面,我受检查组委托,报告执法检查情况。

 

  一、贯彻实施预算法的主要工作及成效


  (一)预算法学习宣传活动不断深入
  我区高度重视预算法的学习宣传工作。自治区人大常委会于今年7月下旬举行的第十五次会议上,专门邀请全国人大财经委副主任委员尹中卿为常委会组成人员就学习领会和贯彻实施预算法作专题讲座。自治区政府在2014年全区经济工作会议、2015年年中工作会议等重要会议上,均对各级各部门积极、自觉、主动贯彻实施预算法提出明确要求,把实施预算法作为政府预算工作的行为准则,贯穿预算管理全过程,同时把学习贯彻预算法列为全区“六五”普法的重要内容。自治区人大财经委会同财政厅举办有自治区人大机关、区直中直有关部门、各设区的市人大常委会等300多人参加的预算法专题学习培训班,邀请全国人大常委会预算工委和财政部有关领导授课,此外还主动到区直有关部门和各地人大财经系统辅导宣讲预算法。财政厅多次组织全区财政系统学习贯彻预算法。各市县通过开展专题培训和举办辅导讲座,使各级干部了解掌握预算法,为贯彻实施预算法打下良好基础。南宁市人大常委会组织机关和有关专工委、市直和县区有关部门共400多人,分批到浙江大学举办预算法学习培训班,收效良好。柳州市在全市范围组织举办预算法知识培训班和财经监督知识讲座,并向全市各预算单位、县区发放《预算法学习培训》光碟,推动各单位组织学习培训。百色市把学习贯彻预算法纳入政府工作议事日程,专门召开政府常务会议专题辅导,市县财政、审计部门均举办预算法培训班。岑溪市通过电视、广播、会议等宣传解读预算法,向各单位主要领导、财务负责人及财务人员发放新预算法文本,做到人手一册,推动领导干部学法、懂法、用法,增强依法理财观念。田林县人大常委会及其财经工委组织到北京、深圳等地请专家培训辅导并实地考察学习借鉴。截止目前,预算法的学习宣传已覆盖全区,贯彻实施预算法逐步成为自觉行动。
  (二)贯彻实施预算法初显成效
  一是全口径预算编制体系逐步完善。2015年自治区本级以及代编的全区一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算等四本预算,同时提交自治区十二届人大四次会议审议。同时,加大政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算与一般公共预算的统筹衔接力度,从今年起将文化事业建设费等11项政府性基金预算收支转列一般公共预算。重点检查的7个设区的市,已有南宁市、柳州市、桂林市、贺州市将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算一并纳入向市人大及其常委会提交的预决算草案报告。柳州市加大统筹力度,将8项用于提供基本公共服务等方面的政府性基金收支转列一般公共预算。
  二是预算精细化管理不断加强。2015年自治区本级一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的支出全部细化编列到功能分类的项级科目,其中一般公共预算支出还同时按照经济分类科目编制,基本支出细化到经济分类的款级科目。自治区本级对下的专项转移支付预算实现了分地区、分项目编制。各市县在编制2015年预算时支出按功能分类全部编列到项,一般公共预算支出按经济分类将基本支出编列到款。
  三是预决算信息公开有序推进。自治区政府制定了预决算信息公开工作目标,扩大公开范围,增加公开内容,细化公开科目。财政厅建立预决算公开情况定期报送机制,要求各市县财政部门每月初向财政厅报送本地区预算公开的进展情况、存在问题和改进措施,并按要求汇总上报财政部,加大对各地预决算公开的督促和指导力度。在自治区人大及其常委会批准本级预决算及预算年度调整方案后的20天内,相关预决算信息均在自治区政府信息平台及财政部门网站全面、如实公开。部门预决算信息公开按要求推进。各市进一步细化预算公开的内容,及时全面公开财政预决算和部门预决算及“三公”经费预决算的相关信息,指导县市区做好预决算公开工作,并督促按时按规定公开预决算信息。
  四是预算执行管理不断加强。全区各级政府依法加强收入征管,进一步规范非税收入管理,提高财政收入质量。从今年起,自治区政府不再向财税部门和各市下达收入指标。加快预算支出进度,自治区对市县的均衡性转移支付进度比上年提前了近4个月。加大力度整合专项转移支付项目,由去年的363项减少到今年的96项,压缩比例达到73.6%。严禁新建楼堂馆所,严格控制一般性支出。严格执行国库集中收付制度,完善国库集中支付管理。依法进行预算调整,严格控制预算资金科目之间调剂。严格规范财政专户管理。强化支出责任和绩效意识,强化重点项目支出、专项资金和部门整体支出绩效评价工作,探索绩效评价结果应用。盘活财政存量资金828.3亿元,资金统筹使用综合效益不断提高。
  五是中期财政规划管理启动推进。今年5月,自治区政府印发自治区本级中期财政规划编制工作方案,全面启动自治区本级2016—2018年财政规划编制工作,并选取南宁市、柳州市、北海市及东兴市、桂平市、平果县、龙州县作为中期财政规划编制试点,试点地区按照自治区的统一部署,制定工作方案,启动规划编制,相关工作有序推进,为进一步加强部门、行业规划与中期财政规划的衔接,强化对年度预算的约束,提高预算编制的科学性和可持续性,建立跨年度预算平衡机制奠定了良好基础。
  六是地方政府性债务管理切实加强。自治区政府印发进一步加强政府性债务管理的意见,财政厅组建相应工作机构,认真组织开展地方政府存量债务清理甄别工作,摸清了全区政府性债务的底数。将地方政府债务风险管理工作纳入设区的市绩效考评范围,同时还把政府债务风险控制列入对市县党政领导班子和党政正职政绩考核范围,推动各地将政府债务收支纳入财政预算管理,完善债务管理机制,加强对融资平台公司监管,建立和完善地方政府债务风险预警机制,开展政府债务绩效监督,不断提高政府债务资金的使用效益。
  (三)配套规章制度建设积极推进
  为更好贯彻实施预算法,各级政府及其财政等部门加紧清理、修订和制定一批规范性文件。自治区印发实施自治区本级财政专项资金管理办法、进一步加强政府性债务管理的意见、自治区本级中期财政规划编制工作方案、贯彻落实财政部完善政府预算体系的通知、进一步加强和完善预算执行管理工作的通知、进一步盘活自治区本级财政存量资金的通知、自治区预算绩效评价结果应用暂行办法等规章制度。各地也结合实际,制定了一批贯彻实施预算法的规范性文件,如南宁市出台了完善市本级国有资本经营预算有关制度的通知、加强预算绩效管理工作实施方案、财政支出绩效评价暂行办法、进一步加强和完善预算执行管理工作的通知、严格执行厉行节约反对浪费制度的通知;柳州市制定了盘活财政存量资金工作实施方案、关于盘活市本级财政存量资金的通知、市本级部门预算支出执行管理办法(暂行)等。
  (四)各级人大依法监督不断加强
  一是把预算审查监督的关口前移。各级人大及其常委会普遍提前介入预算编制,组织专门工作机构和人大代表到财政部门开展前期调研,听取上一年预算执行情况和下一年全口径预算编制工作情况汇报,了解下一年度预算编制的指导思想、收入预测、支出重点以及编制方案,对下一年度的预算编制提出意见和建议,预算审查监督的超前性和主动性得到增强。
  二是全口径预算审查监督不断强化。各级人大及其常委会把推动全口径预算编制作为预算审查监督工作的重要任务,督促政府建立健全预决算体系,将政府收支全部纳入预算管理,预算编制的完整性进一步增强。
  三是预决算审查监督方式不断丰富。自治区人大及南宁、柳州、桂林等市人大相关专委在预算草案初步审查过程中,选择部分部门预决算进行重点审查,同时加强全程跟踪和监督。各级人大常委会普遍建立预决算评审专家库,聘请人大有关专工委、财政、审计、部分熟悉财经工作的人大代表和高校相关专业人员,参与预决算评审工作,为初步审查预算和决算草案提供参考。为使人大代表更好审议预算草案报告和预算草案,今年自治区人大财经委会同财政厅编印通俗易懂的财政预算报告解读和预算草案图表,南宁市、梧州市人大财经委也尝试开展了这项工作。
  四是预算执行监督力度加大。各级人大及其常委会都对落实人大批准的年度预算决议、预算调整议案等提出明确要求,人大常委会相关专委组织力量,重点就预算执行的进度和均衡性、重大专项资金使用、转移支付资金、保障和改善民生资金、盘活存量资金等进行督促,通过人大及其常委会会议对落实决议的情况进行监督。
  五是审计监督作用得到有力发挥。各级人大常委会定期听取和审议政府关于上一年度预算执行及其他财政收支的审计工作报告,大力支持审计监督,持续跟踪审计查出问题的整改落实,有力推动问题的整改工作。

 

  二、贯彻实施预算法存在的问题和困难


  (一)营造学习宣传预算法的社会氛围还不够
  各级人大、政府及其财政、审计等部门对学习宣传预算法是重视的,也是有成效的。但一些单位学习预算法的主动性不够、积极性不高,个别单位存在“与己无关”的态度,缺乏对实施预算法重要性的认识,对预算法的主要内容了解不深不透。一些单位预算法制观念不强,预算管理意识谈薄。社会公众对预算法的关注程度还不够高,社会监督氛围有待进一步提升。
  (二)政府预算体系有待进一步健全
  目前,除自治区本级和大多数设区的市完整编制四本预算外,部分县一般公共预算编制不完善,少数乡镇未编预算,乡镇人大也无法审查预算。县市区层面由于当地国有企业存在少、小、弱等客观情况,多数没有编制国有资本经营预算,部分县市区未编社会保险基金预算。四本预算之间的统筹衔接关系不够明晰。财政部对完善政府预算体系有关问题提出明确要求,从2015年1月1日起,将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转等方面的项目收支转列一般公共预算,具体包括地方教育附加等11项基金,我区有部分地区并未按规定将上述基金转列一般公共预算。预算编制不够完整,部分市县在编制本级预算时未将上级转移支付补助资金全部纳入地方预算,部门预算编制时上年结余未纳入年度收入预算。一些地方上级补助专项资金没有纳入预算,专项资金在预算编制时没有全部编入部门预算。
  (三)财政预决算信息公开工作有待进一步加强
  全区财政预决算信息公开工作进展不够平衡。部分单位对预决算信息公开透明认识不足,预决算公开内容不够完整,少数单位“三公”经费预决算没有公开。部分县乡部门预决算编制不完整和细化不到位,预决算公开的内容过于粗糙。一些地方政府及部门所公开的预决算信息过于笼统,没有细化到具体项目和具体支出用途。预决算公开的项目不够全面,没有完全按照自治区财政补助下级财政专项资金公开目录规定的项目及范围公开,财政专项支出信息公开不及时、不完整的现象仍然存在。预决算公开的互动性不够强,一些部门把预决算表挂到网上就算完事,没有及时回应社会公众的关切。
  (四)财政资金统筹使用有待进一步加强
  项目资金支出列支本部门编制内人员经费支出的现象时有发生,跨部门资金清理整合工作有难度,同一工作事项的资金分散在多个部门管理,存在“撒胡椒面”、“做千层饼”的现象。科技资金、教育资金、节能环保资金、涉农资金、医疗卫生资金等重点科目资金的优化整合有待加强。财政存量资金的统筹使用力度不够,财政专户清理不到位,主要是市以下财政专户清理工作面临一些问题,如政策性银行不配合撤并不符合财政部规定开设的财政专户,个别市县因银行贷款数量较大,银行对财政部门设立财政专户提出要求。转移支付资金的统筹使用有待加强,政府间事权与支出责任划分不够清晰。
  (五)重大财政专项资金管理有待进一步加强
  一些地方和部门重大财政专项资金管理和使用还存在不少问题,主要是上级补助专项资金没有纳入预算,专项资金在预算编制时没有全部编入部门预算,或者虽然编入部门预算但没有细化,预算执行进度偏慢,资金使用效益不高,超工期超概算情况仍然存在,甚至出现挪用资金和违纪违法问题,造成国家财产损失。
  (六)地方政府债务管理有待进一步规范
  部分市县政府存在举债缺乏制度规范、举债形式多样、程序不透明、资金使用脱离预算管理、债券资金支出缓慢等问题,导致举债规模增长较快,少数市县债务负担较重,偿还难度较大,个别地方债务率较高,必须引起高度重视。
  (七)国有资产管理问题有待进一步解决
  部分地方国有资产管理体制不够完善,存在多头管理、职责不清等问题。部分国有企业举债较多、资产负债率较高,一些企业每年要求财政注资,财政投入多,但产出少、效益较差。少数企业扩张过快,设立下属企业过多,管理层级过多。部分地方国有资产管理监督不到位,造成国有资产流失,甚至出现个别国企工作人员违纪违法问题。
  (八)审计查出问题的整改工作有待进一步强化
  一些地方和部门对审计查出的问题重视不够,整改不力,问责力度不够,一些审计发现问题没有得到有效遏制,个别问题甚至屡查屡犯。一些被审计单位对查出问题的整改工作态度不端正,整改不认真,存在应付了事的现象。有的单位对审计查出问题的整改工作虽然抓了,但没有采取有效措施予以纠正或追回相关资金,也没有真正从体制、机制和制度层面上采取措施,杜绝问题的再次发生,更没有深挖原因,汲取教训,堵塞漏洞,致使整改工作不够彻底。
  (九)人大预算审查监督有待进一步加强和改进
  一些地方预算编制粗糙,部分财政专项资金没有落实到具体项目和单位,一些部门预算编制内容简单,缺乏政策依据、支出标准和绩效目标等明细资料,人大审查监督也不够到位。财政专项资金安排的项目多、涉及面广、资金量大,使用不够集中,绩效管理跟不上,人大审查监督存在一定难度。目前,人大预算审查监督机构不够健全,县级人大常委会负责预算审查的机构力量薄弱,一般为2人左右,往往力不从心,乡镇人大没有常设机构,人员更加缺乏,相当部分县乡人大代表基本上不熟悉预算工作,少数乡镇人大对预算的审查监督流于形式。县乡人大预算审查监督是最薄弱的工作环节。

 

  三、深入贯彻实施预算法的措施建议


  (一)认真做好预算法的宣传普及工作
  各级政府及其财政、审计等部门要进一步做好预算法的宣传普及工作,采取多种方式宣传学习,继续办好预算法的专题培训,岗位培训和业务培训应重点安排相关内容。要组织财经法律专家和实际工作专家宣讲预算法,使各部门、各单位主要领导和分管领导准确掌握预算法的精神实质和原则规定,使财务人员准确掌握预算法的具体规定,切实增强学习贯彻实施预算法的自觉性和主动性。要进一步加强人大代表特别是基层代表对预算法的学习培训,更好地发挥代表在预算审查监督中的作用。要利用各种媒体广泛深入宣传预算法,组织开展预算法律知识普及活动,提高社会公众的认知度和参与度,为深入贯彻实施预算法营造良好的社会环境。
  (二)全面推进预算法的组织实施工作
  各级政府及其财政等部门要严格按照预算法的规定,认真做好组织实施工作。
  一是推动建立完整的预算体系。预算编制要将政府的全部收入和支出纳入预算,完整编报上级各项补助收入,将上级对本地区(包括本级和下级)的返还性收入、财力性转移支付收入和专项转移支付收入,按规定列入本级预算。同时在本级预算中全面反映对下级的返还性支出、财力性转移支付支出和专项转移支付支出。财政厅要根据中央财政告知的预计数,结合本级财力安排情况,将对下级的财力性转移支付和专项转移支付预计数提前告知市县。在预算草案中应对人大关于预算决议的落实情况和预算年度中需要落实的重大政策措施等予以说明。按照功能和经济性质分类,做好细化预算编制工作。
  二是加强预算执行管理。硬化支出预算约束,严格控制一般性支出,尤其要控制行政性支出的增长。督促规范征收行为,执行中确有必要进行预算调整的,应按预算法的规定,及时做好预算调整方案的报批等相关工作。加大一般性转移支付力度,增强自治区以下各级政府统筹安排资金的能力。继续清理专项转移支付项目,完善管理和分配办法,建立健全定期评估和退出机制。加强超收收入、结转结余资金使用的规范管理,加大对财政结余资金的统筹使用力度。完善预算公开工作机制,规范预算公开工作流程,有序推进部门预算公开。建立健全预算绩效管理机制,强化支出责任和绩效意识,加强绩效评价结果应用,将评价结果作为编制下一年度预算、调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。
  三是切实加强地方政府债务管理。清理甄别存量债务,完善地方政府债务管理机制,防范化解债务风险,抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务,妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题,坚决制止地方政府违规担保承诺行为。
  四是加强国有资产管理。改革完善国有资产管理体制,从强化企业内部监督、强化出资人监督、强化信息公开监督、严格责任追究等方面建立健全企业国有资产的监督机制。建立严格合理的国有资产经营目标考核体系和奖惩体系。完善国有资本收益上缴公共财政机制,逐步提高上缴比例,使其成为财政收入的重要来源。
  五是加强与同级人大相关专委或者常委会相关工作机构的沟通交流,重视人大相关机构的初步审查意见,自觉接受人大监督。
  (三)加强地方法规及配套制度的建设
  根据预算法的精神和我区实际,抓紧修改《广西壮族自治区预算监督条例》并适时批准实施,同时对不适应预算法相关规定的地方性法规进行修改。各级财政部门要对过去制定的有关制度文件加快清理,重新梳理和完善有关制度文件的具体内容、工作流程等,对与预算法规定不一致的,要及时废止、修改或者研究制定,切实满足预算管理实践依法规范的需要。
  (四)加强和改进人大预决算审查监督工作
  按照预算法要求开展预决算审查监督工作,是地方各级人大及其常委会的重要职责。当前及今后一个时期,应主要做好以下工作:
  一是依法将政府的收入和支出全部纳入预决算审查监督。完善一般公共预算,规范政府性基金预算,扩充国有资本经营预算,精算社会保险基金预算,建立四本预算之间有机衔接的机制。加强和改进跨年度预算平衡机制监督,实行中期财政规划管理,改进年度预算控制方式,严格超收收入使用监督,建立跨年度预算平衡机制。
  二是加强和改进预算执行和决算监督。规范预算收支管理,规范国库资金管理,严格预算调整行为,完善决算审批监督。加强和改进预决算公开透明监督,完善细化预决算公开内容,做好公布后的整改监督工作。加强和改进预决算绩效监督,加快推动预算绩效管理改革,推进预算支出绩效考评,促进财政资金优化配置。
  三是建立健全人大对重大财政专项资金的常态化、制度化监督机制。督促预算编制部门细化重大财政专项资金预算,强化专项资金使用绩效监督,以及对专项资金预算执行和绩效审计查出问题整改情况的跟踪监督。
  四是依法加强对地方政府债务的监督。强化对债务余额限额的监督,把地方政府债务分类纳入预算管理,建立债务风险预警及化解机制。各级财政部门要定期向本级人大有关专门委员会和常委会有关工作委员会书面报告地方政府债务管理情况。
  五是加强国有资产监督职能。督促有关部门完善国有资本经营预算制度,创新国有资产监督管理方式,落实国有企业资产保值增值责任。推动建立以管资本为主的国有资产监管体系。加强对国有资产运营、管理情况的检查、监督、评议和询问。
  六是加强和改进预决算问责监督。加强县级人大初步审查机构建设和能力建设,乡镇人大要把预决算审查监督列入程序,发挥人大代表对预算审查监督的优势和作用。支持预决算审计监督,督促运用审计监督成果强化预算执行的约束。建立人大常委会听取同级政府关于审计工作报告查出问题查处整改落实情况报告的机制,督促查处违纪违法行为,推进预算管理全面纳入法制化轨道。
  以上报告,请予审议。

 

 

编辑:谢欣哲  审核:黄素梅