在我国实行一元两级多层次立法体制下，广西作为民族自治区，既有制定地方性法规的立法权，也有制定自治条例和单行条例的立法权。目前，我区除自治区本级外，包括南宁、柳州等14个设区的市和巴马、隆林等12个自治县还分别享有地方性法规和自治条例、单行条例的制定权。截至2017年5月底，我区现行有效的地方性法规共244件，其中：自治区本级地方性法规166件，法规性决议、决定15件；设区的市地方性法规63件，自治县自治条例12件、单行条例13件。这些法规的内容涉及政治、经济、社会管理、民族文化等方面，民族特色鲜明，并初步形成了地方性法规和自治条例、单行条例协同发展的格局，为全面推进广西法治建设、加快实现“两个建成”目标提供有力法治保障。
　　立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作。今年4月，习近平总书记视察广西时，明确提出“五个扎实”工作要求，为我区在新的历史起点上更好推进经济社会持续健康发展提供了根本遵循和行动指南，同时也对地方立法工作提出了新的更高要求。当前，我区立法工作面临许多新挑战和新要求。一是立法任务越来越重，中央和自治区党委确定的改革举措都对法律法规的立改废释提出了明确要求；二是立法要求越来越高，很多立法项目涉及深层次矛盾和问题，党委高度重视，社会广泛关注；三是立法难度越来越大，利益主体日益多元化，利益格局日趋复杂化；四是立法节奏越来越快，立法资源有限性与改革实践广泛性、改革工作紧迫性之间的矛盾日益凸显等等。贯彻好习近平总书记系列重要讲话精神特别是视察广西时的重要讲话精神，就是要适应新形势、新任务和新要求，在立法工作中准确反映和体现所调整社会关系的客观规律，同时遵循法律体系的内在规律。特别是在民族地区推进科学立法，必须以科学的理论为指导，坚持以问题为导向，加强调研研究，广泛听取各方意见，科学合理设计好各项制度，实现权力与责任、权利与义务的统一，确保每一项立法都符合经济社会发展的实际和要求，真正经得起实践和历史的检验。

 

　　一、始终把坚持党的领导作为科学立法的根本遵循

 

　　党的领导是中国特色社会主义法治之魂，立法实践就要自觉把坚持党的领导贯穿始终。在制定立法规划和计划时要紧紧围绕中央和自治区党委重大决策部署，优先考虑那些对广西发展起重要作用的、条件比较成熟的立法项目，同时，要及时向党委请示汇报立法工作中的重大问题，法规案在交付表决前报请党委批准，切实不折不扣地贯彻党的意图。去年，自治区第十一次党代会提出“着力营造风清气正的政治生态、团结和谐的社会生态、山清水秀的自然生态，奋力实现两个建成目标，谱写建党百年广西发展新篇章”奋斗目标后，我们紧紧围绕这个总目标来开展立法工作。比如，为营造风清气正的政治生态，先后制定村民委员会选举办法、实施宪法宣誓制度办法，修改自治区各级人民代表大会讨论决定重大事项的规定、选举实施细则、乡镇人民代表大会工作条例等，推动市、县、乡三级人大换届选举顺利开展；为营造团结和谐的社会生态，先后制定特种行业治安管理条例、司法鉴定管理条例，修订人口和计划生育条例、边防治安管理条例等，不断创新社会管理方式；为营造山清水秀的自然生态，全面修订环境保护条例，先后制定乡村清洁条例、湿地保护条例、饮用水水源保护条例等，为我区营造“三大生态”提供坚实法治保障。

 

　　二、始终把发挥立法引领推动作用作为科学立法的价值追求

 

　　立法既是调节社会利益关系的重要方式，也是化解改革风险、推进改革深化的有效途径。我们着力从制度上解决好改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题，充分发挥法律法规作为“稳定器”和“指南针”的作用。具体而言，一方面，通过立法对实践证明行之有效的改革措施，及时上升为地方性法规。比如，先后出台促进散装水泥发展和应用条例、水能资源开发利用管理条例、蚕种管理条例等，在立法中充分吸收实践经验比较成熟的做法，确保改革在法治的轨道上积极有序进行。另一方面，对现行法规与改革发展不一致、不适应、甚至相抵触的规定，及时启动立法程序予以修改或者废止。截至目前，我区已经通过两次打包修改方式对自治区本级现行有效法规全面清理，先后修改44件、废止两件地方性法规，调整取消下放一批行政审批事项，确保地方性法规与上位法相一致，与形势发展要求相适应。此外，对改革决策涉及现行法律空白，又需要为依法行政提供相关法律依据的，及时制定地方性法规。比如，制定中国-马来西亚钦州产业园区条例、食品小作坊小餐饮和食品摊贩管理条例、广播电视管理条例等，注重从法律制度上进行顶层设计，使改革措施于法有据。

 

　　三、始终把发挥人大主导作用作为科学立法的主要着力点

 

　　立法是一项综合性很强的工作，历经立项、起草、审议、修改等各个环节，需要各相关方面共同配合，也不可避免地受到各方利益的影响。为此，要在党的领导下充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，切实加强立法工作的组织协调。一是加强对法规立项的主导。编制五年立法规划和年度立法计划时，对各方面提出的立法项目要通盘考虑、总体设计、科学选择。五年立法规划确定后再逐项分解落实到年度立法计划，明确本年度继续审议和初次审议的法规项目以及审议时间安排，并根据客观情况的变化适时调整。同时，统筹安排设区的市和自治县报批法规数量和报批时间，帮助解决什么能立、什么时候立、立多少、怎么立的问题，确保全区立法工作有机衔接。二是把握立法起草工作。对于立法难度较大，涉及综合性、全局性、基础性法规草案由人大相关专门委员会组织有关部门参与起草，不断增强立法的全局性。比如，考虑到制定自治区自治条例事关重大、影响深远，自治区人大常委会专门成立自治条例立法工作组，统筹协调各方力量，明确立法重点，积极稳妥地推进条例草案起草工作。对政府及有关部门起草的法规案要加大提前介入的力度，在起草、调研、论证等方面与有关部门共同研究法规草案的重点、难点问题，尽量把重大分歧意见解决在起草阶段。三是牢牢把握立法进程。根据法规草案的成熟程度和立法所调整社会关系的复杂程度，科学合理安排法规案审议次数和审议时间。据统计，党的十八大以来，我区出台的53件自治区本级法规中，一次审议即交付表决通过的有11件，二次审议即交付表决通过有19件，三次审议交付表决的有20件，经常委会审议后再提交大会表决通过的有3件。对设区的市法规和自治县自治条例、单行条例报请批准也由二次审议改为一次审议即交付表决批准，不断增强立法的及时性和有效性。

 

　　四、始终把精准立法作为科学立法的关键

 

　　突出地域特点和民族特色是地方立法的生命力所在。我们坚持重复上位法的不立、针对性不强的不立，立本地需要的法、立群众期盼的法。特别是制定自治条例和单行条例时，要在法制统一的基础上，更加突出民族自治地方的特色，在“变通权”和“补充权”上狠下功夫。据统计，党的十八大以来，我区以补充、细化上位法的实施性立法项目共21件，占整个立法项目60%以上。比如，考虑到自治县地形地貌都是山高路多，对木材无证运输、乱砍滥伐等违法行为的检查监督工作难度很大，我们对自治县制定有关森林保护方面的单行条例对有关法律法规作变通规定予以支持，明确自治县人民政府可以根据需要在辖区内设立森林资源保护站和木材检查站，为自治县强化森林资源的保护提供了有力的法治保障。

 

　　五、始终把拓宽公民有序参与作为科学立法的落脚点

 

　　科学立法离不开民主立法，民主立法必须具备广泛的群众基础和民意支持。在立法实践中要突破过去传统做法和固定动作，最大限度地吸引社会各界参与立法：一是多角度、多层次、全覆盖征求社会各界的意见。立法规划和立法计划、法规草案及说明、法规文本等立法信息均通过人大网站、常委会公报或者地方主要媒体予以公开，同时通过召开各种形式的座谈会、论证会等，广泛听取各方意见。对各方面意见不但“听”，更注重“纳”。比如，在制定乡村清洁条例、饮用水水源保护条例时，对各方提出的修改意见逐条研究，能采纳的尽量采纳吸收，不能采纳的也逐条说明，努力做到立项公开、过程公开和结果公开。二是拓宽公民有序参与立法新途径。从发布公告、公开征集立法项目建议，到向社会全文公布法规草案文本、赴基层开展立法调研等等，各环节都充分听取基层执法部门和行政管理相对人特别是基层群众的意见和建议，尽可能让广大人民群众有更多的机会参与立法。比如，2015年首次召开立法听证会，对广播电视管理条例草案有关收费项目等人民群众关注的热点问题，广泛听取不同利益代表的意见和建议，为公民有序参与立法表达利益诉求开拓新的渠道。三是积极探索立法工作中的协商。重视广泛听取政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织等对有关法规案的意见和建议，每件法规案在表决前都送自治区政协机关征求意见，并对自治区政协机关提出的意见认真研究处理。四是发挥立法服务基地和立法专家顾问的“智库”作用。我们着手组建中共广西区委党校、广西大学、广西师范大学、广西民族大学等4所地方立法研究评估与咨询服务基地和60位立法专家库，每年就立法中的有关问题向立法专家顾问咨询或者征求意见，邀请专家顾问参加各种立法论证会，评估会、征求意见座谈会，为提高立法质量提供有力的智力支持。五是探索建立基层立法联系点。在学习借鉴区外省（市、区）经验的基础上，结合我区实际，建立5个法工委基层立法联系点，使基层群众的立法建议能够乘“直通车”第一时间反馈到立法机关。
　　科学推进民族地区立法工作，是一项系统而复杂的工程。我们要在党的领导下充分发挥人大及其常委会主导作用，坚持在不与上位法冲突的前提下来增强地方立法的针对性和实效性，努力探索一条在民族地区服务地方发展的立法路子。

 

（作者：自治区人大常委会副主任　荣仕星）