“从10月1日起,《信阳市鲇鱼山水库饮用水水源保护条例》施行了。过去在水库边清洗衣物、随便往水库里丢弃动物尸体等行为,现在就要受处罚了。”在河南省信阳市商城县鲇鱼山水库周边,一提起水库管理问题,大部分居民都有着这样的认识。
　　位于商城县境内的鲇鱼山水库,最大库容9亿多立方米,不仅是商城县人民的“大水缸”,同时还担负着固始、潢川等县200多万人生产、生活用水的重任。随着经济社会的发展,养殖污染、农药化肥污染、生活垃圾污染、旅游业带来的污染等日益突出,立法保护水源安全迫在眉睫。
　　6月20日,信阳市五届人大常委会第一次会议审议通过了《信阳市鲇鱼山水库饮用水水源保护条例》,7月28日,河南省十二届人大常委会第三十次会议批准,自10月1日起施行。
　　这是继《信阳市传统村落保护条例》之后,信阳市制定并获得河南省人大常委会批准的第二部法规。
　　“饮用水水源是生命之源、健康之源,鲇鱼山水库水资源保护是群众期盼的事情,用立法形式保护水资源是一件功在当代、利在千秋的民生大事。”信阳市人大常委会主任张国晖说,《信阳市鲇鱼山水库饮用水水源保护条例》的施行,将对保护商城全县人民饮用水以及固始、潢川等县200多万人的生产生活用水起到积极作用。
　　河南省人大常委会法工委三处处长李哲近日在接受《法制日报》记者采访时说,2016年1月31日,河南省十二届人大五次会议表决通过《河南省地方立法条例》后,截至目前,省人大常委会共批准设区的市地方性法规24部,除原来有地方立法权的郑州、洛阳外,涉及开封、安阳、鹤壁、新乡、焦作、濮阳、许昌、三门峡、商丘、驻马店、南阳、信阳、漯河共13个市,地方性法规最大的亮点是突出地方特色和解决民生问题。

 

全省17个省辖市都有立法权

 

　　河南省人大常委会法工委副主任王新民介绍说,地方立法是全面依法治省的重要一环,地方立法条例是规范河南省地方立法活动的重要法规。2001年2月,河南省制定了《河南省人民代表大会及其常务委员会地方立法程序规定》,对全省法治建设发挥了重要作用,但随着经济社会发展和民主法治进程的加快,人民群众对加强和改进立法工作有很多新期盼,《河南省地方立法条例》应运而生。
　　“河南省拥有立法权的设区的市目前有17个。”王新民说,2015年7月30日,省十二届人大常委会第十五次会议赋予了南阳、焦作、平顶山、开封、安阳、鹤壁、驻马店、漯河等8个设区的市地方立法权；2015年11月26日,省十二届人大常委会第十七次会议又赋予新乡、濮阳、许昌、三门峡、商丘、周口、信阳等7个设区的市地方立法权。
　　如今,河南省拥有立法权的设区市,由原来的郑州(省会城市)、洛阳(国务院批准的18个“较大的市”)2个扩容到17个。目前,除了未设区的济源暂无立法权外,全省17个省辖市都拥有了立法权。
　　“17个市获得立法权,标志着新的立法法赋予我省设区的市立法权在河南已落实到位。”王新民说,《河南省地方立法条例》实施后,17个市可从本市实际出发,因地制宜,通过行使立法权,更便于宪法、法律、行政法规实施,增强地方经济社会发展的制度竞争力,满足当地经济发展需要,推动改革创新,更好地释放改革开放红利,进一步完善设区的市人民代表大会的法定职权。

 

地方性法规突出地方特色

 

　　“可以这样说,2016年是‘新手立法第一年’。”李哲举例说,2016年,省人大常委会共审查批准了11个设区的市共12部地方性法规,其中9部是当地制定的首部地方性法规。这12部地方性法规,涉及城乡建设与管理方面的6部、环境保护方面的3部、历史文化保护方面的3部,分别为《郑州市建筑市场管理条例》《鹤壁市循环经济生态城市建设条例》《开封市城市市容和环境卫生管理条例》《许昌市市容和环境卫生管理条例》《三门峡市城市环境卫生管理条例》《洛阳市旅游条例》《濮阳市马颊河保护条例》《焦作市北部山区生态环境保护条例》《安阳林州市红旗渠保护条例》《商丘古城保护条例》《信阳市传统村落保护条例》《洛阳市非物质文化遗产保护条例》。
　　《开封市城市市容和环境卫生管理条例》取代1999年起施行的《开封市城市市容和环境卫生管理办法》,这也是开封首次通过地方性法规对城市市容和环境作出具有法律效力的规范性规定。《商丘古城保护管理条例》对商丘古城的保护问题作出了具有法律效力的规范,划定了古城保护范围,在古城非物质文化遗产的保护和利用以及法律责任等方面,作出了详细规定。《鹤壁市循环经济生态城市建设条例》则将海绵城市建设纳入条例之中。
　　许昌市地方立法的开山之作选择了市容环卫。许昌的城市管理在全省居于领先位次,凭借出色的城管“成绩单”,许昌摘得了全国文明城市、国家卫生城市等10多项“国”字号桂冠。但占道经营的流动摊贩、烟雾缭绕的露天烧烤等“顽疾”,一直困扰着城市发展,也影响了城市形象。
　　“这部条例针对市容环卫管理突出问题加大了处罚力度,是破解执法难的‘法律利器’,是对我们工作的全面支持。”许昌市东城区综合执法局执法大队副大队长卢少清说。
　　安阳林州红旗渠被誉为“人工天河”,然而现实中存在对题词、碑刻的刻画、涂污,倾倒垃圾以及采石、取土等行为,都对红旗渠造成了不同程度的损毁。《安阳市林州红旗渠保护条例》对这些损毁行为分别作出了罚款规定。这是安阳市人大常委会拥有立法权后,颁布的第一部地方性法规。
　　“这12部地方性法规总体质量较高,是各市精雕细琢的产物,大都获得省人大常委会高票批准,其中有的全票获得批准,这在省人大常委会审议通过省级地方性法规过程中不多见。”李哲说,透过这一现象,可以看出大凡突出本地特色的地方性法规,省人大常委会组成人员给予充分肯定的就多、通过的票数就高；反之,就会意见颇多、通过票低。

 

立法瞄准环境保护和社会热点

 

　　“环境保护和社会关注的城管等热点问题,都通过地方立法予以显现。今年省人大常委会已通过12部地方性法规。”谈及2017年的地方立法情况,李哲说。
　　3月30日闭幕的河南省十二届人大常委会第二十七次会议,审查批准了《开封市城市饮用水水源保护条例》《驻马店市饮用水水源保护条例》《南阳市白河水系水环境保护条例》《焦作市地方立法条例》《濮阳市地方立法条例》。
　　白河是南阳的“母亲河”,发源于伏牛山世界地质公园,穿越宝天曼人与自然生物圈保护区和伏牛山国家级自然保护区,流经南阳7个县区,是南阳人民祖祖辈辈赖以生存的重要水源,是楚汉文明的重要发祥地,也是支撑南阳市经济社会发展的重要资源。
　　然而,伴随着工业化和城镇化的快速发展,白河水系水环境受到不同程度损害,严重影响了南阳经济社会可持续发展,严重影响了人民群众的生产生活。为进一步规范白河水系水环境管理行为,有效控制污染,保护白河水系水质,改善水环境质量,制定专门法规予以保护显得十分必要。
　　5月26日闭幕的河南省十二届人大常委会第二十八次会议,审查批准了《郑州市湿地保护条例》《安阳市城市管理综合执法条例》《鹤壁市地方立法条例》《漯河市沙澧河风景名胜区条例》。
　　沙澧河风景名胜区贯穿漯河市中心,属开放式景区,是漯河市民休闲的重要场所。《漯河市沙澧河风景名胜区条例》规定:在名胜区内开展文化、体育、娱乐、商业等活动,需得到批准；禁止在名胜区内洗涤衣物、乱扔垃圾、乱涂乱画、露天烧烤；禁止车船乱行乱停；禁止犬只(导盲犬除外)进入核心景区。
　　“漯河首部地方性法规《漯河市沙澧河风景名胜区条例》获批准,意味着美丽、整洁、优美的沙澧河风景名胜区有了强有力的法规支撑和保障。”漯河市司法局局长王新田说。
　　7月28日闭幕的河南省十二届人大常委会第三十次会议,审查批准了《郑州市户外广告和招牌设置管理条例》《新乡市中小学校幼儿园规划建设条例》《濮阳市戚城遗址保护条例》《信阳市鲇鱼山水库饮用水水源保护条例》。
　　濮阳戚城公园,1992年开工建造,国家4A级旅游景区,依托戚城遗址而建。戚城遗址俗称孔悝城,是濮阳市境内乃至附近各地市保留的年代最久、延续时间最长的古代聚落城池。戚城遗址地下依次叠压着距今七八千年的裴李岗文化、六千多年的仰韶文化、四千多年的龙山文化以及商、西周、春秋、战国、汉等文化层。
　　“《濮阳市戚城遗址保护条例》是濮阳市制定的第一部历史文化保护方面的地方性法规,也是濮阳市自获得立法权以来制定的第三部地方性法规。”濮阳市委常委、政法委书记邵景良说。
　　“《新乡市中小学校幼儿园规划建设条例》是新修改的立法法赋予设区的市行使地方立法权后,新乡市制定的首部地方性法规。这也意味着,市民期盼解决的‘入园难’‘入学难’等教育热点问题有了法规支撑和保障。”新乡市人大常委会副主任王保旺说。

 

省人大常委会保证“优生顺产”

 

　　“总结设区的市地方立法工作,我们认为,其中重要的一点就是省人大常委会发挥了引领和主导作用,在充分尊重设区的市地方立法权的同时,保证制定的地方性法规‘优生顺产’。”王新民说。
　　“设区的市获得地方立法权后,立法的积极性很高。2016年初,全省设区的市报请审查批准的立法项目近30部,省人大常委会考虑到大多设区的市是‘新手立法第一年’,立法能力仍处初级阶段,为了保证立法质量,遂要求每个设区的市限报1个审查批准立法项目,立法调研项目可以不限。最后确定了13个设区的市报请审查批准的立法项目共15部,最终有12部地方性法规获得批准,从而保证了设区的市地方立法工作有序推进,避免了一窝蜂现象。”王新民介绍说。
　　在加强立法指导,确保设区的市报请批准法规质量上,河南省人大法制委员会、省人大常委会法工委初步形成了三个把关点。
　　第一,提前介入指导。在设区的市人大常委会对地方性法规草案进行第一次审议前,省人大常委会法工委根据设区的市人大常委会立法工作机构的请求,派员提前到设区的市,对其地方性法规草案进行审查,进行立法指导或者提出修改建议。
　　第二,征询意见反馈。设区的市制定的地方性法规法规一审后,市人大常委会法制工作机构将该法规草案报请省人大常委会法工委征询意见。省人大常委会法工委收到后,对每一部地方性法规草案都进行认真研究。一般都在1个月内向设区的市人大常委会进行反馈,提出意见。实践中,大多是省人大常委会法工委派员到设区的市进行“一对一帮扶、面对面指导”,从合法性、适当性、协调性和立法技术规范等方面提出修改意见。
　　第三,协商指导修改。设区的市人大常委会报请审查批准地方性法规后,省人大法制委对该法规进行审查,认为有重大问题需要修改或者存在合法性问题的,报请省人大常委会主任会议同意,暂缓审批。尔后,省人大法制委提出修改意见,省人大常委会法工委根据该审查意见与设区的市人大常委会进行沟通指导修改,并根据修改情况重新提出审查意见,报请主任会议提请常委会审查批准。
　　“合法性审查,是确保地方立法质量的关键。”王新民说,河南省人大常委会坚持合法性审查原则,凡不与上位法相抵触的,在4个月内一次会议审查决定批准。为了保证对设区的市地方性法规审查批准工作合法、高效、规范进行,省人大常委会主任会议通过了《河南省人大常委会关于审查批准设区的市的地方性法规的工作意见》,对审查批准坚持的原则、审查的具体内容和标准、审查意见的处理和审查批准表决等都进行了规定。通过建章立制,使省人大常委会审查批准工作实现了规范化、制度化、科学化。
　　在河南省人大常委会立法工作会议上,省人大常委会副主任李文慧指出,立什么法、怎样立法,是省、市共同关注的问题。省级立法已有明确规定的,市里不宜再作规定,不能为立法而立法,浪费立法资源。要坚持少而精的原则,立良法出精品,不能贪多,相互攀比。立法要循序渐进,不能操之过急,不立应景凑数之法,要有一个过程。对那些客观条件尚不成熟的,不要采取实用主义的态度仓促立法。立法要符合发展规律、立足本地实际、解决地方问题,不搞政绩工程,立与改革相适应的法、立保障改善民生的法,立本地需要的法、立群众期盼的法。

 

（赵红旗　通讯员　尤振璋／文）