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自治区人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国旅游法》
和《广西壮族自治区旅游条例》实施情况的报告

http://www.gxrd.gov.cn    2017年12月01日 19:25    点击:0     来源:广西人大网

——2017年11月29日在广西壮族自治区第十二届人民代表大会常务委员会第三十二次会议上


自治区人大常委会执法检查组副组长
     自治区人大外事华侨委员会副主任委员 肖建刚


主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
  为深入贯彻落实党的十九大精神,进一步推动《中华人民共和国旅游法》(以下简称旅游法)和《广西壮族自治区旅游条例》(以下简称旅游条例)的全面贯彻实施,促进我区旅游业持续健康发展,充分发挥旅游业对我区经济社会发展的支撑引领作用,自治区人大常委会将旅游法和旅游条例的执法检查作为2017年监督工作的重点。自治区人大常委会高度重视,进行周密部署、精心安排,组成了以常委会副主任刘新文为组长,部分常委会委员、自治区人大外事华侨委员会组成人员、自治区人大代表为成员的执法检查组,于2017年10月至11月对我区贯彻实施旅游法和旅游条例的情况进行了执法检查,并邀请自治区旅游发展委员会有关负责人全程参加。执法检查组在听取自治区人民政府及有关部门关于旅游法和旅游条例实施情况汇报的基础上,先后赴柳州、桂林、钦州、百色、贺州、河池、来宾等7个设区的市及有关县(区)开展实地检查,重点检查我区旅游促进与发展、旅游经营与服务、旅游者权利保护等方面情况。检查组听取了当地政府相关情况的汇报,并深入酒店、景区、旅行社、乡村旅游区和农家乐等与基层旅游管理人员、旅游业经营者和从业人员等座谈交流,广泛听取各方面的意见和建议。同时还委托南宁、梧州、北海、防城港、贵港、玉林、崇左等市人大常委会在其行政区域内进行了相关检查。受执法检查组的委托,现将执法检查有关情况报告如下:


  一、贯彻实施旅游法和旅游条例取得的主要成效


  旅游法和旅游条例颁布实施以来,全区各级人民政府及有关部门高度重视贯彻实施工作,不断完善旅游发展体制机制,释放旅游发展潜力,全区旅游业呈现较快发展的良好势头。2013年以来,全区4A级以上旅游景区从96家增至142家,其中新增国家5A级旅游景区2家;星级以上旅游饭店从427家增至460家,四星级以上乡村旅游区和农家乐分别从30家、61家增至108家、149家,旅行社从414家增至714家。全区接待国内外游客和旅游总消费从2013年的2.47亿人次、2057.14亿元,增至2016年的4.09亿人次、4191.36亿元,年均增长18.4%和26.8%。2016年,全区旅游业综合增加值为2522.8亿元,对GDP的综合贡献率为13.8%。2017年1-9月,全区接待国内外游客3.96亿人次,同比增长28.6%,实现旅游总消费4228.91亿元,同比增长34.0%,增速高于全国旅游行业平均增速和全区国民经济发展增速。我区旅游业在拉动全区经济增长,增加财税收入,促进社会消费,增加就业机会,以及带动贫困地区人口脱贫致富等方面发挥着越来越重要的作用,已成为全区国民经济战略性支柱产业。
  (一)完善体制机制,旅游发展政策保障有力                 

  自2013年7月我区召开全区旅游发展大会以来,自治区党委、政府把旅游业作为我区的支柱产业全力打造,不断完善旅游管理体制机制。一是加大财政资金投入。2013年以来各级财政逐年加大对旅游发展的资金扶持力度,促进了全区旅游业的健康快速发展。据不完全统计,自治区财政累计安排27.2亿元旅游发展专项资金扶持旅游业;南宁市财政累计安排4.5亿元资金用于旅游基础设施建设、旅游公共服务、旅游人才培养和旅游形象推广等。二是建立旅游工作厅际联席会议制度。自治区于2014年建立了旅游工作厅际联席会议制度,联席会议由自治区党委宣传部、发展改革委等32个部门组成,自治区政府分管旅游工作的领导担任联席会议召集人,统筹协调全区旅游各项工作。南宁、梧州、北海、防城港、钦州、玉林、百色、贺州、河池、崇左等市也据此建立相应的旅游工作局际联席会议制度。三是强化旅游部门综合协调职能。2014 年,自治区旅游局更名为自治区旅游发展委员会,由政府直属部门升格为政府组成部门;全区14个设区市旅游局也于2015年全部改为旅游发展委员会,旅游行政主管部门的综合协调职能得到全面增强 。四是创新旅游政策供给。2013 年以来,自治区先后出台了《关于加快旅游业跨越发展的决定》《加快旅游业跨越发展若干政策》《关于促进旅游业改革发展的实施意见》《广西旅游业发展“十三五”规划》等一系列重要文件,我区其他设区市也陆续出台了相关政策措施,如《南宁市促进旅游产业发展奖励办法》《柳州市建设旅游名城奖励办法》《中共桂林市委员会关于加快桂林国际旅游胜地建设的决定》《北海市人民政府关于促进旅游业改革发展的实施意见》《贵港市扶持高档饭店运营暂行办法》《来宾市促进全域旅游发展扶持奖励办法》等,进一步营造了良好的旅游发展环境,有效推进全区旅游业快速健康发展。
  (二)开发保护并举,重大旅游项目建设有效推进
  一是以科学规划为引领。按照国民经济和社会发展规划的要求,自治区及有关设区市编制了《广西旅游业发展“十三五”规划》《广西壮族自治区“一带一路”旅游发展规划》《广西边关风情旅游带发展规划》《南宁市旅游业发展“十三五”规划》《桂林市旅游总体规划修编(2015-2020年)》等一系列重要旅游发展规划,通过科学制定规划,全方位引领我区旅游业健康发展。二是严格对利用自然资源开发旅游项目的环境影响评价。各级政府及有关部门将自然保护区、风景名胜区、自然遗产地、森林公园、地质公园、重要湿地,以及具有特殊历史、文化、科学、民族意义的保护地,列为环境敏感区,以确保各类自然、文化保护地得到有效地保护。三是以重大项目带动旅游产业转型升级。我区积极推动旅游重大项目建设,进一步优化旅游有效供给和产业布局,推进和引领全区旅游产业转型升级和提质增效。几年来,全区统筹推出重点旅游项目600个,规划总投资超1.3万亿元,在此基础上确定了100个旅游重大项目,当前正全力推进桂林万达文化旅游城、南宁国际文化旅游休闲聚集区、亚洲国际公园、百色靖西靖东新区旅游投资项目、信和信·桂林国际智慧健康旅游产业园和广西太和·自在城项目等建设。四是招商引资力度不断加大。目前我区成功引进了中国旅游集团、新奥集团、万达集团、海航集团、华润集团、北京东方园林等一批央企和上市企业来桂投资开发旅游项目。如万达集团投资的南宁万达茂旅游文化综合体项目已于2017年6月正式开业;新奥集团将在我区投资220亿元,整体建设红水河旅游带及巴马长寿养生国际旅游区、深度开发滨海旅游项目等;北京东方园林集团将整体开发中越边关风情旅游带—国家风景道项目,投资额度超过160亿元。
  (三)促进旅游产业融合,全域旅游发展效果显著
  一是旅游产业融合不断深化。当前全区旅游业与工业、农业、林业、水利、文化、体育、卫生、民族等多个产业实现融合发展,凸显“旅游+”综合联动效应。自治区农业厅推进休闲农业与乡村旅游发展;自治区林业厅大力扶持森林旅游发展,开展创建广西“森林人家”品牌;自治区水利厅依托河流、湖泊等水域、水体,开发水体休闲旅游;自治区文化厅积极推进文物、古镇古村落保护等工作,推动文化旅游产业融合;自治区住建厅扎实做好风景名胜区申报工作,推进旅游名镇、名村创建工作,打造高端旅游品牌;自治区体育局开展探险漂流、潜水等体育活动,促进环广西公路自行车世界巡回赛、世界水上极速运动大赛等一批国际顶级赛事成功落户广西,拓展了体育运动休闲旅游的内涵;自治区卫计委推动旅游与养生养老健康服务业的结合,创新养生旅游、长寿旅游等健康旅游新产品,推进巴马等地创建中医药健康旅游示范区,举办中国-东盟传统医药健康旅游国际论坛——巴马论坛;自治区民委培育旅游节庆活动,打造“壮族三月三”文化旅游品牌。通过自治区各有关部门精准发力,我区旅游产业融合不断深化。二是特色旅游加快发展、全域旅游方兴未艾。2013 年以来,我区扎实开展广西特色旅游名县创建工作,成立广西特色旅游名县工作领导小组,出台《加快创建广西特色旅游名县若干支持和激励政策》,建立并逐年完善与旅游业发展相适应的考核评价体系。目前全区共有13个特色旅游名县,20个创建县、8个备选县。2016年,自治区以创建特色旅游名县作为着力点,正式启动“创建国家全域旅游示范区”工作,努力打造广西特色旅游名县升级版,加快推动我区旅游业向全域旅游发展。当前南宁市、阳朔县等19个市、县已列入国家全域旅游示范区创建单位,其中16个县(市、区)均为广西特色旅游名县和创建县。2017年上半年,13个广西特色旅游名县和20个创建县累计投入旅游发展专项资金6.79亿元,共接待游客8862.05万人次,同比增长35.73%,高出全区9个百分点,实现旅游总消费930.42亿元,同比增长41.88%,高出全区10个百分点。旅游正逐渐成为我区推动县域特色产业发展、提振广西经济稳速增效的强力抓手。
  (四)完善旅游基础设施,旅游公共服务水平不断提升
  一是交通基础设施建设成效显著。当前全区已建成7个机场;截止2016年底,除崇左、河池两市以外,全区12个地级市均开通了高铁或动车,高铁营运里程突破1700公里,名列全国前列;全区高速公路总里程达到4603公里,县(市、区)通达率85%。旅游可进入性和通行性大大提升。二是旅游厕所革命扎实推进。我区自2015年开始实施《广西公共厕所建设三年工作方案》,确定了全区旅游厕所建设“数量充足、干净无味、实用免费、管理有效”的目标。南宁、桂林、玉林、贵港、河池、崇左等6个城市先后被评为“全国厕所革命先进市”,桂林芦笛岩景区被评为“厕所革命十大典型景区”。三是旅游公共服务体系不断完善。我区推进以高铁站、高速公路服务区为重点的旅游集散中心、旅游咨询服务中心建设,来宾、桂平、阳朔一期高铁旅游集散中心建成并投入使用。自治区旅游发展委联合交通运输厅出台了《广西公路旅游交通标志设置指导意见》,共同推进全区旅游交通标识系统建设。四是旅游信息化水平不断提高。我区编制实施《广西智慧旅游行业基础数据库总体规划》等规划,开展了智慧旅游企业试点、智慧旅游城市试点和智慧旅游示范企业创建等工作,加快推进广西旅游行业运行大数据平台建设。
  (五)搭建旅游宣传合作平台,旅游区域合作日益加强
   一是全方位宣传广西旅游整体形象。自治区、市、县三级资源进一步得到整合,积极开展整体宣传,形成全区旅游宣传推广“一盘棋”。2013-2016年自治区本级累计投入宣传推广经费3.12亿元,年均增长21.8%,2016比2012年增长114%。南宁市全年举办月月旅游节,让来南宁游玩的游客,每个月都能得到不同的惊喜。崇左市通过加快旅游形象Logo、宣传手册、旅游地图、旅游公众微信号、旅游微博等平面视觉系统建设及“发现山水崇左·圆梦别样桂林”主题旅游宣传片拍摄制作工作,逐步完善和统一全市旅游营销要素建设。二是旅游合作进一步深化。近年来中国一东盟博览会旅游展 、联合国世界旅游组织/亚太旅游协会旅游趋势与展望国际论坛等国际展会论坛永久落户广西,广西与东盟国家以及世界各国的旅游交流与合作日趋紧密,跨境旅游项目、跨境旅游线路日益增多。广西和广东成立了两广35 个城市的旅游联盟,与云南省、贵州省签署了《滇黔桂三省区民族文化旅游示范区建设——南宁共识》,区域旅游合作不断深化。三是中越德天-板约瀑布跨境旅游合作区建设进一步推进。我区完成了《中越德天-板约国际旅游合作区(中方)规划》、合作区第一批、第二批重点建设项目清单的编制工作。推动成立中越省级联合协调委员会并签署《中国广西壮族自治区与越南高平省合作保护和开发德天(板约)瀑布旅游资源省级联合协调委员会协议》,细化了联合工作机构,确定了日常会晤机制。
  (六)狠抓乡村旅游,旅游扶贫和旅游富民工作取得新提升 
  我区深入开展旅游扶贫攻坚,2016年召开了全区乡村旅游与旅游扶贫工作现场会。 2016年-2017年,自治区旅游发展专项资金共切块下达4.7亿元支持贫困地区统筹发展。全区开展了旅游规划扶贫公益行动,推动150个贫困村科学编制旅游规划。自治区旅游发展委联合农业厅、林业厅等部门推出了15条“乡味广西”特色乡村旅游线路;会同自治区扶贫办共同推进全区15个旅游扶贫示范村建设;深化两广旅游扶贫协作,推进一批扶贫协作项目落地实施;积极通过创建星级乡村旅游区和农家乐等乡村旅游品牌,引导贫困村旅游开发建设。2016年,全区新创建四星级(含)以上乡村旅游区(农家乐)86家,休闲农业与乡村旅游示范县(点)25家、广西特色旅游名村9家、“金绣球”农家乐71家,进一步强化了乡村旅游在旅游扶贫中的辐射带动作用。


  二、贯彻实施旅游法和旅游条例存在的主要问题


  经过多年的发展,特别是旅游法和旅游条例颁布实施后,我区旅游业发展取得了明显成效。但是,当前我区旅游业的发展仍存在一些问题,主要有:
  (一)部分政府及部门对旅游业的重视程度和工作力度有待加强。部分地方政府没有落实旅游工作部门联席会议制度,有些地方只有假日旅游局际协调会议制度,没有常态化的综合协调机制,不少制度还属于临时性、突击性,在职能定位、决策力度等方面还有差距。部分地方政府没有落实旅游发展资金或者资金额度太少,无法有效提升旅游基础设施和旅游公共服务设施建设。部分地方和部门发展旅游业工作推动不力,对自治区关于发展旅游业的重大决策贯彻落实不够,对发展特色旅游和全域旅游的工作任务不落实。大多数贫困县旅游扶贫资金匮乏,部分旅游扶贫项目推进速度缓慢,深度贫困地区乡村旅游基础设施及配套滞后。
  (二)旅游综合协调体制机制有待完善。建立健全综合协调机制是贯彻实施旅游法和旅游条例的难点之一。当前各部门信息孤岛现象严重,旅游、公安、交通、统计、运营商的信息没有共享,旅游大数据服务无法实现。漂流等高风险旅游项目监管有待进一步加强,旅游安全隐患没有完全根除。部分地方重大规划没有征求旅游部门意见。旅游统计体系建设不完善。
  (三)旅游公共服务的能力和水平有待进一步提高。我区道路交通、旅游集散中心、旅游厕所、停车场、旅游导览标识系统等旅游公共服务和基础设施服务体系不够健全。一些地方交通滞后,部分旅游景区景点、乡村旅游区仍面临“最后一公里”不畅通的问题亟待解决,如巴马长寿养生国际旅游区内部各县交通基础设施较差,景区可进入性不足,景区内交通基础设施相对滞后,成为阻碍旅游区发展的一大瓶颈。机场、车站、码头、高速公路服务区等重要交通节点的旅游服务功能不够完善,如高速公路服务区大多还没有旅游服务中心,道路的旅游标识牌和导览图普遍不足,机场和高铁车站没有充分发挥交通枢纽的旅游集散中心作用,旅游专线车较少,网络租车等方式自助旅游新业态发展缓慢。
  (四)旅游市场主体有待扶优做强。旅游基础设施投资回收期较长,回报率低,对民间资本的吸引力不强,目前有实力的大企业到广西投资旅游的意愿不足,投资项目不多,我区现存的旅游企业实力普遍较弱,企业国际化程度不高,缺乏有影响力和带动力的旅游龙头企业。各地缺乏核心旅游产品和特色品牌,旅游资源开发的品质普遍不高,难以形成有规模、有品牌、有特色、有效益的优质旅游景区、旅游饭店、旅行社及其他旅游企业。各地对旅游企业的扶持不够,旅游投融资平台缺乏创新,旅游投融资渠道较为狭窄。很多地方没有鼓励星级酒店和旅行社参与政府采购,部分地方旅游饭店的用水、用气、用电价格和税收等优惠政策没有落实,如南宁市的旅游饭店电费单价仍以商业用电取价,未按一般工业企业同等的用电价格执行。部分地方对旅游人才培养重视不够,当前我区旅游规划、金融、营销、经营管理、科研及导游人才缺乏,总体水平不高。
  (五)旅游市场秩序有待进一步规范。我区旅游市场总体有序,但个别地方出现旅游乱象。如购物市场误导欺骗消费者问题突出,一些旅游经营者将购物场所改头换面为景区等,采取变通手段和隐蔽方式,欺骗或变相强迫消费,无证经营问题未能得到有效治理,“一日游”旅游市场秩序监管不到位,“黑社”、“黑导”、“黑车”问题依然存在;旅行社经营不规范,低价恶性竞争严重,旅行社擅自变更合同约定、采用价格欺诈等手段从事旅游经营等行为未能得到根治,零负团费、不合理低价游等顽疾依然存在;导游合理的薪酬机制仍未形成,导游整体职业素养有待提高;部分景区管理不规范,景区周边还存在强拉游客、尾随兜售、欺客宰客等现象。2016年出现了“桂林天价鱼”事件,给我区旅游形象造成了恶劣影响。此外,相关政府部门对旅游行业协会的指导和支持不够,未能充分发挥行业协会的应有作用。


  三、几点建议


  (一)进一步加大对旅游法和旅游条例的普法宣传力度。普法宣传是法律法规实施的基础和前提。要把旅游法和旅游条例的宣传普及作为法律法规实施的长期性基础性工作,形成全社会学法、用法、守法的法治氛围。要充分发挥各种媒体在旅游普法中的作用,加强宣传的广泛性。要落实“谁执法谁普法”的普法责任制,在抓好政府及旅游主管部门学习的同时,进一步加大相关部门法律宣传学习的力度。要加强对旅游经营者及其从业人员的普法培训,使其准确理解法律法规的精神和要求。要加强对各地各部门旅游执法和贯彻落实自治区旅游发展重大政策的督查,确保各项法律条文和每个政策落到实处。
  (二)进一步加强政府统筹和部门协调。要树立大旅游的发展理念,切实完善各级政府的旅游综合协调机制职能,统筹解决旅游发展和管理中的重大问题。要进一步落实自治区旅游工作厅际联合会议制度,及时研究解决旅游业发展中的问题和困难。要继续强化政策支持和资金扶持,加大旅游发展专项经费投入,统筹协调旅游业与农业、商业、林业、文化、卫生、体育、教育、科技和交通运输等相关产业的融合发展。要充分发挥各类旅游执法、投诉受理和旅游安全等工作机制的作用,明确各相关部门责任,共享工作信息,形成统一指挥、上下联动、协同配合、齐抓共管的工作格局。要尽快完善对漂流等高风险旅游项目的监管。编制地方重大规划要充分征求旅游部门的意见。要将旅游统计纳入自治区统计指标范围。要结合实际实施旅游扶贫,多方统筹资金,推进旅游扶贫项目建设。
  (三)进一步完善旅游公共服务供给。要不断完善自助旅游、自驾旅游相关配套服务体系,加快网络旅游租车新业态的培育。要加大资金投入,加强公益性景区、停车场、景区公路等基础设施建设,解决旅游出行“最后一公里”的难题;增加完善机场、高铁车站、高速公路服务区等重要交通节点的旅游服务功能;加快在游客集中场所建设旅游集散中心、旅游厕所等公共服务设施,推进无障碍旅游设施建设。加快建设旅游监测和旅游公共信息服务平台,合理布局旅游咨询、服务网点,及时向旅游者发布必要信息,并与公安、交通、气象、运营商等部门实现数据共享,全面提升旅游公共管理水平。
  (四)进一步加大对旅游企业的扶持力度。要进一步落实对旅游企业的税收优惠政策,落实旅游企业与工业企业水电气同价的政策,彻底清理规范涉及旅游企业的不合理收费。要支持和规范符合条件的旅游企业参与政府购买服务。要不断创新旅游投融资平台,鼓励和支持金融机构开发针对旅游企业的信贷产品,创新金融服务,扩大旅游投融资渠道。要鼓励支持符合条件的旅游企业面向资本市场融资。要努力培育骨干旅游企业,打造广西旅游品牌。要积极推进旅游服务标准化建设,建立完善公开透明的旅游市场准入标准和运行规则,打造便利、公平的市场环境,不断激发市场活力和社会创造力。要加强旅游人才队伍建设,采取积极有效措施,大力培养或引进旅游规划、金融、营销、经营管理、科研、教育及导游人才。

  (五)进一步提高旅游综合监管水平。要全面推进依法兴旅,依法治旅,进一步明确各级政府的旅游市场综合监管主体责任和各部门的工作职责。要强化联合执法、综合治理,完善旅游、公安、工商、价格、交通、质监、国土、环保、住建、文化、林业、文物、宗教等部门开展联合执法和专项整治机制。要积极推动各市县设立旅游警察、旅游巡回法庭和工商旅游分局等试点改革,着力构建综合监管格局。要积极指导、充分发挥旅游行业协会的作用。要完善导游薪酬机制,加强导游自律管理,提升导游服务质量。要充分利用科技手段加强旅游市场监管。要加强对景区、酒店、旅行社等旅游企业的管理,加强文明旅游和旅游诚信建设,全面优化旅游市场环境。

 

 

编辑:朱欢  审核:关雪涛