一、制定《实施办法》的必要性 1、《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）已于2007年10月28日中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，自2008年1月1日正式实施，《中华人民共和国城市规划法》同时废止。1993年自治区第八届人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《广西壮族自治区实施〈城市规划法〉办法》不再适用，需要根据《城乡规划法》重新制定。 2、《城乡规划法》按照贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，统筹城乡建设和发展，对城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划的编制、修改、审批权、实施制度作出了重大修改和调整；对应当制定乡规划和村庄规划的范围、有权核发建设工程规划许可证的镇、使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理、临时建设的规划管理等授权省、自治区、直辖市制定。 3、《城乡规划法》对城乡规划的编制、实施程序、违章建筑法律责任等规定较为原则，需要结合自治区实际进行细化，增强可操作性。 4、城乡规划是国家重要的公共政策，是政府指导和调控城乡建设和发展的重要手段。根据《城乡规划法》及时制定新的地方性法规，为城乡规划编制、审批、实施和行政执法提供有力的法律保障，对于推进我区科学发展，和谐发展、跨越发展，促进广西北部湾经济区开放开发，建设富裕文明和谐新广西，不仅是当前的迫切需要，而且具有长远的重大意义。 二、《实施办法(草案)》的起草过程 《城乡规划法》颁布后，自治区建设厅就开始着手《实施办法(草案)》的起草准备工作，并建议将该项法规纳入自治区人大常委会的立法计划。法规立项后，2008年自治区人大环境与资源保护委员会成立了《实施办法(草案)》起草小组，制定了立法计划方案，开展了立法调研，法规的起草、修改和论证等工作。2008年7月，起草小组在自治区建设厅报送的《实施办法(草案)》初稿基础上，组织起草小组成员和有关专家进行了研讨和修改。8月，深入区内8个市、8个县、16个乡镇开展了调研工作。9月，组织相关人员分别到城乡规划立法工作进展较快的新疆维吾尔自治区、浙江省开展调研和实地考察。在全面考察和调研的基础上，起草小组反复讨论，认真修改并形成征求意见稿。2009年3月起，分别征求了自治区法制办、经委、工商局、国土资源厅、财政厅、农垦局、地震局等12个区直有关部门和14个设区市人大常委会的意见。5月，组织召开了立法专家论证会和区直部门协调会。经过反复修改，九易其稿，最终形成了《实施办法（草案）》。现提请自治区十一届人大常委会第9次会议审议。 三、需要说明的几个问题 （一）关于总则 1、确定《实施办法（草案）》的适用范围。草案规定：自治区行政区域内的城市、镇、乡、村庄，城乡规划区以外的农垦管区农场场部，制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动的，适用本实施办法。其中的“农垦管区农场场部”突破了《城乡规划法》的相关规定。 《城乡规划法》规定，在城市、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区，不得作出规划许可。根据自治区党委、自治区人民政府的决定，农垦管区要实施管理体制改革，自治区农垦局行使地级市经济管理职能。自治区人民政府《关于明确农垦管区建设规划审批主体的批复》（桂政函〔2007〕40号）对农垦管区的规划建设管理进行了授权，明确了规划建设管理的主体和内容，因此，《实施办法（草案）》对农垦管区农场场部作为特殊区域作出规定（第2条）。 2、对乡规划作进一步明确。《城乡规划法》虽然确定了乡规划作为城乡规划的一种类型，但是乡规划却没有和城市规划、镇规划一样，再具体划分为总体规划和详细规划两个层次。实际上，在我区绝大多数的乡和镇并无明显的区别，并且目前各地对乡规划编制的内容、深度也是参照镇规划实施。因此《实施办法（草案）》参照北京和新疆的做法，将乡规划的地位等同于镇规划，明确乡规划也划分为总体规划和详细规划两个层次。 3、关于乡镇规划管理。明确县级人民政府应当在乡镇配备专门管理人员，负责镇、乡、村庄的规划建设管理工作（第五条），主要是考虑目前我区广大乡镇和农村地区规划管理力量薄弱，与《城乡规划法》关于城乡统筹管理的要求不相一致。具体理由：一是《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发〔2002〕13号）、《广西壮族自治区人民政府关于加快重点镇发展的若干规定》（桂政发〔2005〕42号）都提出了加强乡、镇规划管理的要求；二是村镇规划建设面临极大困难，村屯规划编制、管理经费严重不足，近半数的乡镇规划建设管理机构几乎瘫痪，人才流失严重，许多乡镇、村的规划建设管理处于无序状态；三是村镇规划水平不高，规划工作滞后，远远不能满足当前城乡统筹规划、协调发展的要求。 （二）关于城乡规划的制定和修改 1、明确了各级人民政府及其规划主管部门组织编制规划和审批的职责、程序的事权划分。《城乡规划法》对规划的编制、审批主体以及程序只作了原则性的规定，《实施办法（草案）》结合自治区实际，针对不同种类、不同层次规划的具体情况，明确规定了城市总体规划、镇总体规划以及乡总体规划的编制、审批主体，同时明确自治区人民政府指定的镇的总体规划由自治区人民政府审批。此外，对于城镇体系规划、专项规划的编制及审批作出了原则规定，明确了城乡规划与相关规划的关系。 2、明确了规划区以外的特殊区域规划的编制和审批主体。《城乡规划法》明确了在城市、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得作出规划许可，并不得设立各类开发区和城市新区。《实施办法（草案）》第十条把城市、镇、乡规划区以外的农垦管区作为特殊地区，依据广西壮族自治区人民政府《关于明确农垦管区建设规划审批主体的批复》（桂政函〔2007〕40号），对其规划的编制及审批的主体以及规划编制和审批程序作了明确。 3、明确了修建性详细规划和总平面图的编制、修改和审批程序。对于控制性详细规划，《城乡规划法》已经作出了明确的规定，《实施办法（草案）》仅对自治区人民政府指定的区域的控制性详细规划的编制及审批作出了原则性规定，并在第十四条规定了此类区域及指定的条件、程序由自治区城乡规划主管部门制定并由自治区人民政府批准，其他不再作出规定。针对现实生活中政府和建设单位分别需要编制修建性详细规划或者总平图的不同情况，《实施办法（草案）》第十三条、第十五条明确规定了上述两个不同主体编制和审定修建性详细规划或者总平图的程序要求。同时，明确了重要街区、广场、公共设施用地、重要城市交通出入口等的修建性详细规划由城乡规划主管部门或镇、乡人民政府组织编制。 对于修建性详细规划及总平图的修改，《实施办法（草案）》第十六条、第十七条规定了严格的程序。一方面不允许规划随意修改，另一方面，对于确需修改的，又区分是否突破规划条件（重点是是否突破控制性详细规划规定的容积率）分别作出了审批规定。对于突破容积率的修改，明确必须先调整上位规划，对作为依据的控制性详细规划作出修改。 4、明确了城乡规划审批前的审查制度。明确城乡规划报送审批前，组织编制机关应当建立相应的审查制度，包括组织专家进行技术审查、征求公众意见、规划成果公示等。审批机关在审批前，应组织由政府相关部门参加的部门联席会议进行审查。 （三）关于城乡规划的实施 1、关于城乡规划区国有土地上“一书两证”的核发。明确规定在城乡规划区内国有土地上实施建设，应当取得：“一书两证”（即选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证），并对核发的主体、申请程序、提交的材料以及修改规划许可条件的办理、“一书两证”的有效期限等都作出了明确的规定。 2、关于城乡规划许可核发主体的分工。《城乡规划法》规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。考虑到城市人民政府城乡规划主管部门目前的人员配置很难将规划区内的乡镇、村庄管理到位，城市规划区以外行政辖区内的广大乡镇特别是村庄的建设，很难找到城市规划主管部门办理规划许可手续，因此，为了充分发挥现有的城区政府城乡规划主管部门的积极性，同时方便乡村建房人办理规划许可手续，《实施办法（草案）》第二十五条规定：城乡规划许可有关证件，在设区城市规划区范围内的，由城市人民政府城乡规划主管部门核发，规划区以外的由城区人民政府城乡规划主管部门核发。 3、对《城乡规划法》授权规定的临时建设的管理，作出了具体规定。《实施办法（草案）》第四十一条、第四十二条对于临时建设的范围、内容、期限、规模以及审批、拆除等作出了严格的规定。 4、明确规划许可的听证。《实施办法（草案）》根据《行政许可法》的规定，在第四十三条规定了城乡规划主管部门在审查城乡规划许可时，发现涉及他人重大利益关系的，应当通过听证会等形式听取利害关系人的意见，以确保申请人或者利害关系人的陈述、听证权利。 5、确定了规划条件在房屋用途登记时的作用。城乡规划主管部门提出的规划条件是房屋建设最原始的法定依据。为解决房屋实际用途与房屋权属登记的用途不一致而产生的矛盾，《实施办法（草案）》第四十六条提出房屋权属证件记载的用途应当符合建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证确定的使用性质。 （四）关于监督检查 1、明确规定县以上人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查，确定上级政府向下一级政府派出城乡规划督察员制度。《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发〔2002〕13号）、《国务院办公厅转发建设部关于加强城市总体规划工作意见的通知》（国办发〔2006〕12号）对加强城乡规划监督管理工作提出了明确要求。目前，全国大多数省市都相继建立了规划督察员制度。《广西壮族自治区人民政府关于进一步加强城乡规划工作的通知》(桂政发〔2007〕42号)也明确提出，要“建立自治区人民政府派驻城市规划督察员制度。由自治区人民政府向各市派出城市规划督察员。” 2、进一步明确监督检查措施。《实施办法（草案）》在人大对规划实施的监督，上级人民政府及城乡规划主管部门对违法编制、审批、修改和实施城乡规划的监督，本级人民政府及上级城乡规划主管部门对规划实施的监督等方面作出了明确的规定，分别规定了报告规划实施情况、责令改正、责令限期作出具体行政行为等监督检查措施。 （五）关于法律责任 1、规定了各级人民政府及城乡规划主管部门行政不作为的法律责任。《实施办法（草案）》第五十六条规定了七种行政机关不作为的法律责任。 2、明确了未取得建设工程规划许可证或者未按建设工程规划许可证进行建设应当承担的法律责任。《实施办法（草案）》对《城乡规划法》第六十四条进行了细化，对未取得建设工程规划许可证或者未按建设工程规划许可证进行建设的违法行为及因此而形成的违法建设，按照违法情节的轻重，区分为三种情形进行分类处罚（是否取得建设用地规划许可证，并不作为设定处罚的违法行为，仅作为违法情节轻重的参考。详见《实施办法（草案）》第五十七条）。分类设定处罚，有利于执法实践中的操作，有利于《城乡规划法》和本办法的贯彻实施，也更有利于实施城乡规划，禁止违法建设。 同时，本条沿用了《广西壮族自治区实施〈城市规划法〉办法》的规定，对因建设单位或者个人的原因不能有效认定建筑工程造价的违法建设，规定了按建筑面积进行处罚,并提高了处罚的额度。明确规定不能按照建设工程总造价进行处罚的，按违法建设工程整体的总面积每平方米处以500元以上1000元以下罚款。 3、依据国务院《建设工程质量管理条例》的规定，对设计单位、施工单位为未取得规划许可或者违反规划许可内容进行建设的的项目进行设计、施工的行为设定了行政处罚。 4、明确了城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除决定，而当事人不停止建设或者不自行拆除的处理办法。由建设工程所在地县级以上地方人民政府责成有关部门组织查封施工现场和强制拆除违法建设，是《城乡规划法》赋予县级以上地方人民政府的一项强制权力。实践操作中，有关部门可以由县级以上地方人民政府自行确定，可以包括城乡规划、建设、农垦、公安、市政、国土、环保、水利、电力、工商等部门，各部门在法定职责范围内按照各自职责执法。 （六）关于《实施办法（草案）》与上位法的衔接。 为了减少篇幅，根据“不照抄上位法条文”的原则，除了需要细化和根据我区实际作出具体规定的某些部分，因内容的关联或行文的照应适当引入少量上位法条文外，对于上位法大部分比较明确的条文，《实施办法（草案）》不再重复表述。比如《城乡规划法》第三条关于城乡规划制定的原则、第二十四条关于规划编制单位的条件、第四十七条关于省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的修改、第四十八条关于控制性详细规划的修改、第五十三条关于规划主管部门实施监督检查时的法定权限以及“法律责任”部分关于规划编制机构、组织编制机关、审批机关行政不作为及乱作为的规定等，在《实施办法（草案）》中都作了省略处理。