关于《广西壮族自治区促进散装水泥发展条例（草案）》的说明 ――2014年5月27日在广西壮族自治区第十二届 人民代表大会常务委员会第十次会议上 自治区法制办副主任潘东 主任、各位副主任、秘书长、各位委员： 　　我受自治区人民政府的委托，现对《广西壮族自治区促进散装水泥发展条例（草案）》作如下说明： 　　一、制定的必要性和依据 　　发展散装水泥，推行使用预拌混凝土和预拌砂浆，是节约资源、减少污染，保护和改善环境的一项重要的产业政策，对于节能减排，发展低碳经济，促进节约型社会建设具有重要的意义。据国家有关部门测算，每推行使用1万吨散装水泥，可节约包装材料60吨、标准煤153吨，减排粉尘100吨、二氧化碳450吨、二氧化硫0.333吨；每推行使用1万立方米预拌混凝土，可节约水泥800吨、标准煤133吨，综合利用工业固体废弃物1800吨；每推行使用1万吨预拌砂浆，可节约水泥430吨、标准煤72吨。散装水泥在出厂、运输、储存及使用等环节均在密闭的容器内进行，不仅避免了水泥包装袋的消耗和污染，而且还减少浪费和粉尘排放，实现了清洁生产。推行使用预拌混凝土和预拌砂浆，可以避免造成二次扬尘，有效遏制现场搅拌混凝土和砂浆给周边环境造成的噪音污染和粉尘污染，减少二氧化碳和二氧化硫排放，有效降低大气PM2.5。此外，散装水泥还解决了袋装水泥容易结块、硬化，强度降低等质量问题，进一步提高了施工效率和建设工程质量。 　　自治区人民政府高度重视散装水泥的发展和推行应用工作，于1996年10月发布了《广西壮族自治区散装水泥管理规定》（自治区人民政府令第6号，以下简称《规定》）。《规定》的发布实施，有力推动了我区散装水泥事业的发展。但从目前来看，我区散装水泥的发展和推行应用还存在一些问题。一是，散装水泥的发展和推行应用水平比较低。2012年全国平均水泥散装率为54.14%，北京达到95%，江苏达到79.12%，浙江达到76.86%，而我区只有41%，远远低于全国平均水平。二是，随着经济社会的发展，国家对散装水泥的发展和应用提出新的、更高的要求。《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》（国办发〔2007〕21号）提出：“落实发展散装水泥的政策措施，从使用环节入手，进一步加大散装水泥推广力度”。要求进一步推行应用预拌混凝土、预拌砂浆，在部分城市限期禁止现场搅拌混凝土、砂浆。这些工作涉及到建材生产、建筑施工、物流运输等多个环节，是一项综合性、系统化的工程，现有的规定已不能适应新形势发展的需要。三是，由于我区散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆没有得到广泛应用，传统的现场拌合、人工配料十分普遍，存在质量不稳定、生产效率低和环境污染严重等问题，对建设工程质量产生了一定的影响，给广大人民群众生命、财产安全造成潜在威胁。 　　近年来，浙江、江苏、黑龙江、福建、湖南、江西等省先后出台了促进散装水泥发展的地方性法规，取得了良好的效果。因此，将《规定》上升为地方性法规，能够进一步完善现行的管理体制，创新散装水泥的推行措施，依法落实国家的相关要求和规定，推进散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆“三位一体”又好又快发展，加快转变我区经济发展方式和促进节能减排，建设美丽广西，所以制定本《条例》是十分必要的。 　　制定《条例》的主要依据是《中华人民共和国循环经济促进法》和《中华人民共和国清洁生产促进法》，同时借鉴了江苏、浙江和江西等省的有关立法经验。 　　二、起草经过 　　自治区人民政府2013年立法计划下达后，自治区工业和信息化委员会作为《条例》起草单位，经过充分调研、论证，于2013年3月完成了《条例（草案送审稿）》的起草，并送自治区法制办公室审查。自治区法制办公室研究审查后，于5月下旬形成了征求意见稿，送14个设区市及区直有关部门征求意见，并在广西政府法制网上全文公布《条例（草案征求意见稿）》，向社会公开征求意见。同时，为了解基层情况，自治区法制办公室会同自治区散装水泥办公室到玉林等地进行实地调研，召开散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆生产企业以及基层群众代表参加的立法座谈会。在认真研究各方面意见的基础上，自治区法制办公室对《条例（草案征求意见稿）》作了进一步修改，并与自治区住房和城乡建设厅等有关部门就分歧意见进行协调。最后，经自治区法制办公室主任办公会议集体讨论，形成《条例（草案审查稿）》上报自治区人民政府。2014年1月7日自治区十二届人民政府第23次常务会议审议通过后形成《条例（草案）》。 　　三、有关问题的说明 　　（一）关于管理体制 　　我区散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆的管理机构不尽统一。根据自治区编办《关于自治区工业和信息化委员会所属事业单位清理规范意见的通知》（桂编〔2013〕80号），自治区散装水泥办公室是自治区工业和信息化委员会管理的事业单位，其主要职责是：开展预拌混凝土和预拌砂浆等节能建材的推广应用；按有关政策规定征收、管理和使用散装水泥专项资金等。各市（县一级尚未设立管理机构）散装水泥管理机构的主管部门则不统一，南宁和桂林等12个设区市的散装水泥管理机构由工信部门管理，而柳州市散装水泥管理机构则由住建部门管理，贵港市散装水泥管理机构由发改部门管理。自治区住建厅《关于印发〈广西壮族自治区建设工程使用预拌混凝土管理办法〉的通知》（桂建科字〔2001〕46号）规定，自治区建设行政主管部门负责全区推广应用预拌混凝土的管理和指导工作，各地、市建设行政主管部门负责各地、市辖区范围内推广应用预拌混凝土的管理、指导和协调工作。鉴于管理体制的现实状况，《条例（草案）》规定，县级以上人民政府散装水泥主管部门负责本级散装水泥的管理工作，具体工作由散装水泥管理机构承担。住房和城乡建设、财政、发展和改革、水利、交通运输、质量技术监督、环境保护、公安、税务、统计等部门按照各自职责，做好散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆发展工作。 　　（二）关于政府责任 　　散装水泥发展是一项跨部门、跨行业的工作，从生产、流通、使用到目标管理，有着不同的管理环节和部门，需要各有关部门在政府的统一领导下积极配合、充分发挥管理职能，才能推进散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆“三位一体”的快速发展。因此，《条例（草案）》强调了县级以上人民政府对散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆发展工作的统一领导，规定县级以上人民政府应当将发展散装水泥纳入国民经济和社会发展规划，制定促进散装水泥发展的目标和政策措施，协调解决散装水泥发展和应用中的重大问题；本行政区域内散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆产业发展规划和布点方案需报本级人民政府批准后实施。 　　（三）关于促进措施 　　散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆的推行应用，需要各级政府和有关部门的政策扶持和引导。《条例（草案）》从政策扶持和禁止行为等方面作了相关规定：一是，规定各级人民政府及其有关部门应当支持散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆的推行应用，推进现代物流体系建设，对散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆投资项目在立项、用地、信贷等方面给予支持；二是，各级人民政府还应当引导和促进散装水泥在农村的应用，支持散装水泥中转配送网点建设，鼓励在农村使用预拌混凝土和预拌砂浆；三是，散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆的生产企业符合国家有关资源综合利用、环境保护、节能节水及其他税收优惠政策规定的，依法享受相关税收优惠；四是，工程建设使用散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆的，按照国家和自治区有关规定享受散装水泥专项资金返退政策；五是，对确需在限制或者禁止路段通行、停靠的散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆专用车辆，公安机关交通管理部门应当按照有关规定办理通行证件，提供通行便利；六是，根据国务院部署，商务部、住房和城乡建设部等部委关于分期分批推进“两个禁现”（即禁止现场搅拌混凝土、禁止现场搅拌砂浆）的要求，针对我区各市、县经济社会发展的实际情况，规定市、县人民政府散装水泥主管部门应当会同有关部门，按照国家和自治区有关规定，结合本地具体情况，提出禁止现场搅拌混凝土、砂浆的具体区域和起始日期，报本级人民政府批准后向社会公告并实施。因道路、场地等客观原因无法使用散装水泥、预拌混凝土或者预拌砂浆的除外。 　　（四）关于管理与服务 　　促进散装水泥的发展和应用，除了需要各级人民政府和有关部门的政策扶持外，还离不开各级政府和有关部门的科学管理和周到服务。《条例（草案）》对各级人民政府和有关部门提出了具体的要求：一是，为了避免预拌混凝土和预拌砂浆产业出现投资盲目、产能过剩的现象，并杜绝主管机构和人员滥用职权，搞变相行政审批，规定预拌混凝土和预拌砂浆生产企业应当按照本级人民政府批准的预拌混凝土和预拌砂浆产业发展规划和布点方案依法通过招标投标方式确定。二是，根据国务院关于“从使用环节入手，进一步加大散装水泥推广力度”的要求，确定了建设工程各方主体推行使用散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆的义务，规定属于招标投标的建设工程，应当在招标文件中标明使用散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆的要求；设计单位应当在施工图设计文件中明确使用散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆的等级；施工图审查机构对未按照规定标明使用散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆等级的施工图设计文件，不予审查通过；施工单位应当按照施工图设计文件的要求使用散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆；监理单位应当对建设工程施工中使用散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆的情况进行监理。三是，为了加强散装水泥专项资金的征收，并提高散装水泥管理机构的服务意识，《条例（草案）》对散装水泥专项资金的缴纳和返退均作出具体规定，建设单位应当在建设工程竣工三十日内，将使用散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆的凭证资料报送散装水泥管理机构核实；散装水泥管理机构则应当在二十日内办结散装水泥专项资金清算手续，并返退应退的散装水泥专项资金；逾期不返退散装水泥专项资金的，按日支付应退未退散装水泥专项资金万分之五的赔偿金。 　　以上说明连同《广西壮族自治区促进散装水泥发展条例（草案）》，请一并予以审议。