关于《南宁市违法建设查处条例》的说明

 

——2014年7月22日在广西壮族自治区第十二届
人民代表大会常务委员会第十一次会议上

 

南宁市人大常委会副主任　　阮兆丰

 

自治区人大常委会：
　　2013年9月27日，南宁市十三届人大常委会第十七次会议审议通过了《南宁市违法建设查处条例》（以下简称《条例》），并于11月19日依法报请自治区人大常委会批准。
　　《条例》报批以来，得到了自治区人大常委会主任会议，以及自治区人大相关专门委员会、常委会相关工作委员会和自治区人民政府有关部门的高度关注。今年3月31日，自治区人大常委会办公厅来函，转达了自治区人大常委会主任会议对《条例》的讨论意见。此后，自治区人大法制委员会、环境与资源保护委员会、常委会法工委和自治区政府有关厅（局）对《条例》也提出了一些修改意见和建议。7月2日，自治区人大常委会副主任杨道喜召集自治区人大常委会有关领导、自治区人大及其常委会有关部门负责人，以及南宁市人大常委会有关领导和市人大及其常委会、市人民政府有关部门负责人，召开《条例》的讨论座谈会，就《条例》的修改交换了意见，达成了共识。
　　根据自治区人大常委会主任会议和自治区人大法制委员会、环境与资源保护委员会及常委会法工委的意见，南宁市人大常委会对《条例》进行了反复研究，对部分内容进行了调整。现将调整后《条例》的有关情况作如下说明：
　　一、制定《条例》的必要性
　　近年来，随着我市经济和社会的快速发展，城乡建设步伐加快，征地拆迁不断增多，部分城乡居民为了谋取非法利益，大量违法占地、违法建设，并呈现出泛滥之势。违法建设速度快、成本低、获利大，如果任其发展，将引发连锁反应，不仅导致今后的查处成本越来越高、查处难度越来越大，严重阻碍城乡建设管理的正常开展，而且还将对社会稳定产生不良影响，必须采取切实有效的措施予以遏制。查处违法建设，是一项复杂、艰巨、长期的工作，需要比较系统的法律法规作为支撑。目前，针对违法建设的查处，国家、自治区均没有制定专门的法律法规，可依据的法律法规规定比较零散，可操作性不够强。为此，急需根据南宁市的实际情况，制定一件实体上、程序上都具有较强针对性的地方性法规，以快速有效地开展违法建设的查处工作。
　　二、《条例》的制定依据
　　《条例》调整文本，主要以《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》等为立法依据，同时参照了《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》的有关规定及广州、厦门等地的立法经验。
　　三、《条例》的主要内容
　　经调整后，《条例》由原来的六章三十九条调整为六章二十九条，主要包括以下内容：
　　第一章总则，主要明确立法目的和依据、适用范围、执法主体及其职责分工等。第二章协调联动，主要是关于查处违法建设协调联动机制的建立及其职能、各职能部门及相关单位在违法建设查处工作中应当承担的职责或者义务。第三章监管与处置，主要是关于对建设项目的巡查及违法建设的发现、报告、认定及对不同类型违法建设的处置方式。第四章强制拆除，主要是关于强制拆除违法建设的程序性规定。第五章法律责任，主要是明确违法建设责任人、查处机关和相关单位的违法责任等。第六章附则，规定法规的施行时间。
　　四、需要说明的主要问题
　　（一）关于适用范围
　　由于违法建设情况最严重、最复杂、查处难度最大的主要集中在市区建成区及其周边的城乡结合部等地区，同时，考虑到今后南宁市城市发展的重点在六个城区，再加上相对于城区来说，市辖县的违法建设的历史、现状及其查处工作体制、机制等有其特殊性。因此，决定将《条例》的适用范围缩小为“本市所辖城区范围内”，以更有针对性、更有效地开展相关执法工作。
　　（二）关于违法建设的定义及查处的基本原则
　　《条例》第三条主要依据城乡规划法的有关规定，采取列举方式，明确了属于违法建设的四种情形；规定本条例施行前已建成的建（构）筑物是否属于违法建设，按照建设时施行的法律法规认定和处理；依法需要强制拆除的，依照本条例规定执行。同时，第六条还规定，违法建（构）筑物不受法律保护，在征地拆迁、房屋征收、征用以及依法查处时不予补偿。这些规定，有助于执法人员和管理相对人对违法建设的理解和甄别，增强《条例》的指引作用。
　　（三）关于违法建设查处的执法体制
　　为了克服目前违法建设查处工作中多头执法、分工不明、协作不力的弊端，有必要进一步整合执法资源，强化协调配合，提高工作效率。为此，《条例》第四条分别明确了违法建设查处实行“属地管理、分级负责、协调联动、依法追责”的原则；第五条确立了在市、城区人民政府领导及监督、指导下，以市、城区城市管理综合行政执法机关和规划等部门及其乡（镇）人民政府作为查处机关，依照法律、法规及相对集中行政处罚权的有关规定，负责违法建设具体查处工作的执法体制。《条例》第七条规定，市、城区人民政府应当建立违法建设查处协调联动机制，协调解决违法建设查处工作中的有关重要事项。第八条分别规定了与违法建设查处工作密切相关的其他职能部门协助做好违法建设查处工作的职责。第九条、第十条、第十四条规定了数字化城市监督管理机构、查处机关、城市建成区内的镇人民政府、街道办事处等单位、相关基层组织对辖区内建设项目的巡查及对违法建设的发现、报告的职责。对于不按照规定履行职责的，在第五章设立了相应的法律责任。比如，对有关国家机关及其工作人员对违法建设给予补偿或者对利用违法建（构）筑物作为生产经营场所给予相关政策性扶持的，责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分，并追缴已发放的补偿、补贴、补助。
　　此外，第十一条、第十二条还分别规定了供水、供电、管道燃气等公共服务单位及建筑施工单位及个人应当承担配合违法建设查处的相关义务，并在第二十六条至第二十八条设立了相应的法律责任规定，强化了查处违法建设的配合措施。
　　（四）关于对违法建设的处置
　　违法建设的类型和原因极为复杂，有些是当事人未主动依法办理相关手续，有些是受利益驱动而违法“种房子”，有些是因其他原因而造成的违法建设。对不同类型的违法建设，应当在法律规定的框架内，充分考虑违法建设的成因、后果及其影响，采取不同的处理方式，既对违法行为给予应有的处罚，达到威慑、遏制违法建设的目的，又兼顾客观实际，适当保护管理相对人的合理需求。为此，《条例》第三章将违法建设总体区分为“尚可采取改正措施消除对规划实施影响的”和“不能采取改正措施消除对规划实施影响的”两种情况，规定了不同的处理方式：一是对属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的三种情形，责令其采取改正措施，并依法作出处罚。即按照城乡规划法、自治区实施城乡规划法办法和住建部的有关规定，在给予行政处罚的同时，可以通过补办手续消除其“违法”身份（第十六条）。鉴于城乡规划法未对违法建设尚可采取改正措施消除对规划实施影响的具体情形作出规定。为便于管理相对人了解和判断违法建设处理的标准，同时有利于查处机关公开、公正执法，《条例》对此进行了细化。二是对属于不能采取改正措施消除对规划实施影响的四种情形，查处机关应当作出限期拆除的决定；当事人逾期不拆除的，查处机关应当催告限期拆除（第二十一条）。对经一定程序认定属于不能拆除的三种情形的违法建（构）筑物，查处机关应当依法作出处罚（第十八条）。对经一定程序调查并公告督促接受调查后，仍无法确定建设单位、所有人、管理人的，由查处机关报经县级以上人民政府批准后依法强制拆除或者没收（第十九条）。为了从速处理违法建设，《条例》对查处机关作出违法建设处理决定的期限作了规定（第二十条）。
　　（五）关于对违法建设的强制拆除
　　实践中，对违法建设的处置，相当部分最终要通过强制拆除的形式完成，这也是容易激发查处机关及管理相对人矛盾的执法环节，立法中必须在实体及程序上都作出严格的规定。为此，《条例》设立专章，对查处违法建设中的强制拆除措施作具体规定。
　　一方面，为摆脱目前违法建设查处成本高、查处程序繁琐的困境，《条例》第二十一条规定，违法建（构）筑物经催告仍不自行拆除的，查处机关应当依法作出强制拆除决定。其中，对存在安全隐患且危及公共安全的违法建设，应当立即组织强制拆除，以消除安全隐患。同时，考虑到由违法建设人承担强制拆除代履行的费用，一来可以增加违法成本，起到震慑作用，二来可以减轻执法机关实施强制拆除的经费负担，提高强制拆除效率。《条例》根据行政强制法、水法和公路法的有关规定，设立了代履行的规定，即对占用耕地、林地、公共绿地、湿地进行违法建设，破坏自然资源的，由查处机关依法实施代履行；对在道路、河道、航道或者公共场所内的违法建（构）筑物，经责令限期拆除逾期仍不自行拆除的，立即依法实施代履行（第二十三条）。另一方面，为进一步规范执法程序，防止随意性执法给管理相对人的合法权益造成侵害。《条例》第二十一条、第二十二条从强制拆除的组织实施、对违法建（构）筑物内财物的处理程序及其法律后果等方面都作了具体规定。
　　《条例》进行调整后，其设立的各项制度符合法律、行政法规的规定，有较强的针对性和可操作性，切合南宁市实际。为及时实施《条例》，依法做好违法建设的查处工作，请自治区人大常委会及时进行审议批准。
　　以上说明，请予审议。