自治区人大常委会关于我区社区矫正工作情况专题调研报告

 

自治区人大常委会专题调研组

 

　　根据自治区人大常委会2013年专题调研工作计划，自治区人大常委会于今年6月对我区社区矫正工作情况进行了专题调研。自治区人大常委会副主任杨道喜对专题调研提出了具体要求，并听取了区直有关部门的情况介绍。随后专题调研组分两个小组，分别赴南宁市、防城港市、贵港市、河池市、来宾市等地及有关县（区），对当地开展社区矫正工作情况进行调研。调研采用听取工作汇报、座谈、走访的方式进行。听取了当地政府的情况介绍，并与当地综治办、法院、检察院、公安局、民政局、司法局、财政局、人力资源和社会保障局、编办、总工会、妇联、团委等部门和部分人大代表、社区矫正工作人员、司法所及派出所工作人员、社区矫正人员家属进行座谈，还到部分司法局和司法所开展实地调研，查阅了社区矫正相关台帐资料，察看了社区矫正信息管理系统。现将调研情况报告如下：
　　一、基本情况
　　从2010年5月我区全面试行开展社区矫正工作以来，截止2013年5月，全区14个市111个县（市、区）1231个乡镇（街道）已开展社区矫正工作，累计接收23575人，累计解除8704人，现有社区矫正人员14871人。社区矫正人员再犯罪37人，再犯罪率为0.15%，低于全国平均水平。
　　从调研情况看，我区各级各部门对社区矫正工作高度重视，依法履行职责，做了大量工作，法律效果和社会效果良好，为预防和减少重新违法犯罪、有效化解社会矛盾、构建和谐广西作出了积极的贡献。
　　（一）加强组织领导，建立健全工作长效机制
　　全区各地紧紧围绕工作任务和要求，不断加大组织领导力度，通过健全机制，落实保障，为社区矫正工作的顺利开展奠定良好的基础。一是健全组织机构。全区逐级建立了由党委分管领导任组长，政府分管领导任副组长，公、检、法、司以及民政、财政、人力资源和社会保障等部门参加的社区矫正工作领导小组及办事机构，明确了领导小组的工作职责，形成了“党政领导、政法牵头、司法为主、部门联动、社会参与、分工负责、相互配合”的良好工作格局。各级人民政府将社区矫正工作纳入年度绩效和社会管理综合治理考评体系，加强考核督查。根据形势发展需要，在司法行政部门单独设立社区矫正机构，目前已有12个市60个县（市、区）司法行政部门设立了社区矫正工作管理机构，为社区矫正工作的顺利开展奠定了组织保障。二是加强队伍建设。全区各地积极采取措施，大力加强社区矫正专兼职队伍建设。目前全区从事社区矫正工作的专职人员2426人、社会工作者2102人、志愿者15762人。同时每个司法所均配备1人负责社区矫正工作。为提高社区矫正工作队伍素质，各级司法行政部门积极开展社区矫正业务培训，2010年6月至今共举办培训班500多期，培训骨干3万多人（次）。三是加强经费保障。2010年3月，自治区下发了《自治区社区矫正工作领导小组关于在全区开展社区矫正工作的实施意见》，2013年3月，自治区司法厅与财政厅联合转发了《财政部司法部关于进一步加强社区矫正经费保障工作的意见》，要求各级人民政府将社区矫正经费纳入同级财政年度预算，并根据工作发展的需要，建立社区矫正经费动态增长机制。目前，大部分市县已将社区矫正工作经费纳入财政预算，为推进社区矫正工作的常态化提供了物质基础。
　　（二）多方联动，扎实开展衔接配合
　　全区各级社区矫正工作领导机构充分发挥牵头作用，法院、检察院、公安、司法等相关部门形成合力。一是加强部门沟通配合。通过充分发挥社区矫正工作领导机构的职能作用，建立健全联席会议、情况通报、信息交流、重大事项报告和应急处置等制度，充分运用协调机制和工作平台，研究解决社区矫正工作中遇到的相关实际问题。二是认真开展调查评估。司法行政机关加强与法院、公安、监狱的配合，将社区矫正工作向前延伸，规范开展审前调查和假释前矫正环境评估工作，对拟适用社区矫正的被告人、罪犯的居所情况、家庭和社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响、居住社区和被害人意见等进行认真细致调查，并在规定期限内提交调查评估意见和有关证明材料，形成严格有序、公平公正的调查评估制度。三是做好社区矫正人员和资料的交接。相关部门认真制定移交工作实施方案，明确交接日期和方式，现场办理罪犯和法律文书的交接手续，对因特殊原因未能参加集中交接的社区矫正人员，实行个别交接，确保交接工作“见人见档”，避免因交接脱节出现漏管、托管现象。
　　（三）加强制度建设，规范刑罚执行
　　为使社区矫正工作有序开展，全区各地都着力从矫正对象的接收、日常管理、迁居、请销假、解矫等方面加强规范，制定规范了定期排查、跟踪管理、重点对象管理、信息通报、责任追究等一系列管理监督的配套工作制度。一是建章立制，规范工作程序。自治区先后制定了《自治区社区矫正工作流程》、《自治区社区矫正人员管理工作规定》、《自治区社区矫正人员教育工作规定》和《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定》等，从而进一步提高了对社区矫正人员的科学管理水平和管理成效。各地结合自身实际，进一步建立和健全有关工作制度，有力推进了社区矫正工作规范有序开展。如贵港市制定了《社区矫正人员考核管理办法》，钦州市制定出台了《请示报告制度》和《责任追究制度》等。二是依法履职，严格监督管理。在建立和完善制度的同时，各级社区矫正机构严格安全监管，杜绝脱、漏管，防止重新犯罪的发生。具体体现为“四抓”，一抓规范管理，做好社区矫正适用前社会调查评估、接收、宣告、请销假审批、奖惩等环节，细化报告、核查、走访等日常管理要求；二抓分类管理，根据社区矫正人员的犯罪类型、矫正期限、认罪悔罪态度、日常表现等情况，将社区矫正人员划分为宽管、普管、严管三个级别进行管理；三抓科技管理，借助现代科技手段，加强对社区矫正人员的监督管理；四抓重点管理，针对可能出现的社区矫正人员脱离监管下落不明、参与群体性事件、暴力犯罪、非正常死亡等突发性事件，制定应急预案，与法、检、公、监狱建立联动机制。
　　（四）加强教育帮扶，提高矫正质量
　　一是加强道德法制教育。通过开展思想道德教育、法制教育和社会公德教育，帮助社区矫正人员树立正确的价值观，养成良好的道德观，增强其法制观念和法制意识，提高其服刑改造的觉悟。一些地区还探索了心理矫正方法，对社区矫正人员进行心理健康教育、心理咨询和治疗等，增强了教育改造效果。2012年，组织集中教育78050人次，个别谈话85756人次，进行心理辅导35409人次。二是积极组织参与社区服务。根据社区矫正人员的年龄、性别、健康状况等因素，合理安排社区服务的内容和方式，培养社区矫正人员正确的劳动观念，增强社会责任感。如防城港市结合“美丽家园、清洁乡村”活动，组织社区矫正人员参加公益活动2032人次，东兴市挂靠企业建立了4个社区矫正人员公益性劳动基地。三是开展社会适应性帮扶。将符合最低生活保障条件的社区矫正人员纳入城市最低生活保障范围，为符合条件的农村籍社区矫正人员落实责任田，免费为有需求的社区矫正人员提供技能培训和就业指导，帮助其提高就业谋生能力，解决基本生活保障等问题。2012年，技能培训3945人次、指导就业和就学8220人次、落实低保907人次、落实承包田14554人次。
　　（五）深入拓展，促进社会管理创新
　　通过开展创建社区矫正示范市、县（市、区）活动、社区矫正工作规范年和质量年等活动，全区各地大胆探索，勇于创新，摸索了一些行之有效的社区矫正工作新路子，有些工作走在了全国的前列。比如来宾市围绕“接得进、管得住、矫得正”的工作思路，探索开展“构建一网络，夯实两保障，确保四落实，抓好五到位，管教六必须”的社区矫正“12456”工作法（来宾样本），开创了广西社区矫正工作新模式。在全区率先建立了市域社区矫正信息管理系统，为全市社区矫正人员配备具有GPS定位功能的手机，利用电信“司法E通”手机定位技术对社区矫正人员进行区域监管，实现了对矫正对象的动态监管和考核的最大突破。目前，该市社区矫正信息化管理系统已形成市、县、乡三级互联互通，分级管理。为了进一步加强社区矫正队伍的建设，钦州市除了落实好专门负责社区矫正工作的公益性岗位外，还于2012年4月在各县（区）司法局和司法所分别增挂社区矫正警察大队和社区矫正警察中队的牌子，从而使社区矫正工作机构更完善。由于监管有力，全市641名在矫对象无一重新犯罪。
　　二、存在的主要问题
　　（一）对社区矫正工作认识不足，重视不够
　　由于我区实施社区矫正工作时间不长，虽然做了一些宣传报道工作，但从目前的情况看，一些地方还存在对社区矫正工作重视不够的现象，还没有充分认识到社区矫正在维护社会稳定、化解社会矛盾、促进和谐社会建设中的重要作用。全区现有2个市、51个县（市、区）还没有成立独立的社区矫正工作机构，社区矫正工作仍由司法局基层科（股）监管，缺乏做好社区矫正工作的积极性和主动性。同时，社会上对社区矫正工作认知度不高，甚至部分居民认为将大量的罪犯放在社区内服刑，为社区的居住环境埋下了安全隐患，增加了社区内的不安定因素。由于这些认识上的偏差，未能形成社会力量积极支持参与社区矫正工作的社会氛围。
　　（二）工作衔接缺乏有效机制，相关部门支持配合不够
　　社区矫正工作综合性强，涉及部门多，目前，相关职能部门之间法律文书的传递、社区服刑人员的交接、社区矫正人员的监督管理等衔接工作，还出现不到位、不合拍等情况。表现在：一是人员的交接方面。主要是异地罪犯的交接问题。虽然《刑诉法》、《实施办法》已经明确规定实施社区矫正由罪犯的居住地的县级司法行政机关执行，经常居住地和户籍地不一致的，经常居住地为其居住地。但由于无法证明外来人员在当地已经连续居住一年以上，而其户籍地的司法行政机关又以罪犯长期不在，无法管教为由拒绝接收。二是法律文书的交接方面。法院、监狱作出判决、裁定后，有的不向所在地司法行政机关通报，有的受到人员、经费、交通工具的限制没有做到“必接必送”。此外，法院对居住在异地的罪犯没有做到将罪犯和文书同时送达执行机关，仅是邮寄文书，而罪犯又没有及时到执行机关报到，造成交接脱节。三是部门间的信息沟通方面。目前，司法行政机关与法院、检察院、公安机关、监狱间的配合协作、信息互通、共享平台以及工作对接、回馈的长效工作机制还没有建立，司法、行政资源未能有效整合、统筹，影响了刑罚执行的效率与质量。
　　（三）专业人员缺乏，社区矫正工作队伍建设急需加强
　　一是工作力量跟不上工作需要。街道、乡镇司法所是具体承担社区矫正的日常管理工作主要部门，但司法所除了社区矫正工作之外，还承担着人民调解、安置帮教、法制宣传等9项工作职责，同时还兼顾征地拆迁、林改、计生等当地党委、政府的中心工作，任务繁重。但从目前的情况看，司法所人员不足的情况十分突出。全区111个区县共有1231个司法所，工作人员仅2462人，所均为1.79人，其中政法专编司法助理员为2080人，所均为1.69人，专职社区矫正工作人员所均不到1人，有的因职务升迁或工作调动等原因，空缺职位未能及时补充到位，严重影响了社区矫正工作的开展。从调研反映情况来看，由于司法所工作人员不足等原因，对未成年罪犯及拟适用社区矫正的罪犯开展审前社会调查的效果不甚理想，使得调查内容没有针对性、参考价值不高。二是人员知识结构不足制约工作开展。社区矫正是执法工作，又是教育矫正人的工作，法律性、政策性、专业性和专门性要求高，要求社区矫正工作人员必须具备扎实的法律专业知识和一定的教育学、社会心理学等方面的知识，才能较好地胜任工作。但从目前社区矫正工作人员的结构看，司法所工作人员及司法助理员中许多人是第一次从事这项工作，缺乏专业性，远远不能胜任社区矫正工作的需要。
　　（四）经费投入不足，影响社区矫正工作的深入开展
　　一是工作经费保障落实不到位。全区大部分市、县（市、区）虽然将社区矫正工作经费纳入同级财政年度预算，但财政部和司法部关于进一步加强社区矫正经费保障工作的意见未明确经费保障标准，不利于各地参照执行，造成各地经费保障相差较大，有的甚至只是象征性地落实，很难满足社区矫正工作的需要。如贵港市2013年社区矫正预算经费最高的是平南县20万元，最少的港北区和桂平市仅3万元。同时，贵港市全市矫正人员人均年经费为656元，远低于全国人均2000元的标准。二是社区矫正社会工作者的待遇低。一些司法所虽然通过政府购买服务的方式从社会上招聘了具有一定法律知识的大中专毕业生或“4050”再就业人员协助开展社区矫正工作，但这些人员的工资标准较低，如桂平市仅为841元，这样的工资标准造成队伍不稳定，严重影响了社区矫正工作的开展。三是基础设施较薄弱。部分社区矫正工作的办公场所无法符合上级规定的条件，必需的执法装备如执法用车、警戒具、通讯器材缺乏保障，导致一些工作流于形式，一定程度上影响了矫正质量。
　　（五）管控教育手段不足，影响社区矫正质量的提高
　　一是教育方式措施存在单一化。开展集中教育学习、社区服务等仅局限于规定动作，未能根据矫正人员的身心特点执行有针对性的个别矫正教育方案，在对矫正人员分类管理、分阶段矫正和心理治疗矫正方面措施不够到位，未能较好地开展具有针对性、专业性矫正工作，影响了矫正教育的质量。二是管控手段需要进一步加强。由于没有专门的精神病管理机构和专门的医疗机构，对决定机关移交的患有精神病、艾滋病或其他传染性疾病的特殊矫正对象，无法采取有效措施实施矫正，严重影响了社区矫正的整体水平。
　　（六）立法工作滞后，社区矫正工作相关法律法规不尽完善
　　目前全国没有统一的社区矫正法，有关社区矫正的规定散见于刑法、刑诉法中，导致一些社区矫正工作中出现的实际问题需要解决而缺乏必要的法律依据，出现立法盲点和空白。表现在：一是工作主体与执法主体不同一，影响司法行政机关社区矫正职能的发挥。按照“两院两部”的《社区矫正实施办法》的规定，社区矫正由司法行政机关实施，但现行的法律未赋予司法行政机关执法主体权，这不仅与公安机关既有的执法主体权产生法律冲突，而且使得司法行政机关在开展工作时责权不一。这种状况既影响了社区矫正职能部门之间的协调配合，又影响了刑罚执行工作的严肃性和实际效果。二是程序方面不顺畅。由于现行法律法规对社区矫正人员的监管规定存在一定缺失，导致社区矫正工作缺乏应有的强制力和必要的工作手段，一些具体的监督管理措施和教育矫正手段难以落实到位。如对那些拒不接受矫正或在矫正中表现不良的矫正对象，不能及时予以惩戒；而对那些积极配合矫正、表现良好的矫正对象的奖励，也因程序过于繁琐、规定较原则和操作性不强等因素，实施起来难度较大，不能很好体现出奖惩结合的矫正方针。
　　三、意见和建议
　　（一）加大宣传力度，进一步提高社会认知度
　　从构建社会主义和谐社会，落实依法治国基本方略的高度，进一步深化对社区矫正工作的认识，增强做好社区矫正工作的紧迫性和使命感。动员社会各方面力量，利用各种载体，加大对社区矫正工作的社会宣传工作力度，使人民群众充分了解社区矫正工作的内涵、意义和相关规定，提高社区矫正工作的社会认知度，消除人民群众对社区矫正工作和社区矫正人员的偏见与误解。加强对社区矫正人员的法制宣传教育，帮助其树立正确的人生观、价值观，引导其形成良好的家庭社会责任感，实现感化、帮扶、教育的目的。
　　（二）强化责任意识，进一步健全体制机制
　　一要强化责任意识。各级党委和政府要把全面试行社区矫正工作摆在更加重要的位置，建立和完善党委、政府统一领导，司法行政部门牵头组织，相关部门协调配合，司法所具体实施，社会力量广泛参与的社区矫正工作领导体制和工作机制。各地各部门要进一步完善领导责任制、部门责任制、目标管理责任制和奖惩机制，把全面试行社区矫正工作责任逐级落实到位。二要进一步完善部门间的衔接配合机制。切实做好对社区矫正人员教育矫正、监督管理和帮困扶助工作的无缝对接，充分发挥民政、财政等部门作用，帮助解决矫正人员的就业、就学、最低生活保障、临时救助、社会保险等实际困难，切实提高罪犯教育改造积极性。要建立和完善社区矫正工作信息化管理平台、社区矫正人员信息库等，加强与监狱及公安、检察院、法院等部门相关网络平台之间的联接和资源共享，最大限度防止脱管、漏管现象的发生。三要加强建章立制，完善矫正工作的运行机制。建立健全规范矫正衔接、监督管理、教育矫正、适应性帮扶、制度流程、解除矫正等各个环节的工作制度，规范工作流程，细化工作标准。强化日常监管，完善回访帮教制度，定期对矫正人员的思想、学习、工作、生活情况进行跟踪了解，及时掌握矫正人员的动态信息，有针对性地开展心理矫治和人文关怀，增强社区矫正的工作实效。
　　（三）强化队伍建设，提高队伍综合素质和能力
　　一是进一步规范机构设置。在各级司法行政机关建立专门的社区矫正工作机构，加强对社区矫正工作的指导管理。二是建立专群结合的社区矫正工作队伍。充实基层社区矫正工作力量。一方面，根据工作需要增加司法所的政法编制数量，确保有专职人员从事社区矫正工作；另一方面，配备一定的事业编制，以“政府购买服务”的方式招聘社区矫正辅助工作人员，特别是引进具有法律知识和心理咨询知识的专业人才，提高社区矫正工作水平。此外，壮大社会志愿者队伍，尽量招募一些专家学者、知名人士、离退休干部、青年学生、村（居）社干部加入到志愿者队伍中来，从事社区矫正志愿工作。三是加强对社区矫正工作队伍的业务培训。大力加强业务能力建设，加大教育培训力度，有关部门要有计划地开展岗位培训和岗位练兵活动，进一步提升社区矫正工作人员的综合素质和业务能力。
　　（四）强化保障机制建设，为社区矫正工作提供有力保证
　　一是进一步完善社区矫正经费保障制度。将社区矫正工作人员经费、行政运行经费、办案业务经费、业务装备经费等纳入同级财政预算，以社区矫正人员数量核定社区矫正工作经费，给予必要的监管经费，并根据经济社会发展和实际工作需要建立社区矫正经费动态增长机制。对于贫困地区给予必要的支持，确保整个地区的平衡性。二是要大力推进社区矫正基础设施建设。完善社区矫正办公室、宣告室、谈话室、心理咨询室等设施，配备执法公务用车，确保每个司法所有一台工作用车。三要大力加强社区矫正信息化建设。加快社区矫正信息管理系统的建设，充分运用GPS等科技信息化手段，提高技防能力，把人防和技防结合起来，建立信息化管理长效机制。
　　（五）勇于实践探索，坚持开拓创新
　　要探索在县区建立社区矫正管理教育服务中心，为社区矫正人员统一开展法制教育、心理辅导和社会认知教育，对有需要的社区矫正人员提供技能培训、过渡性安置促使其顺利融入社会。积极探索应对精神病、艾滋病、生活困难社区矫正人员等特殊矫正人群的管理方式，切实采取措施防患于未然，最大限度地减少不和谐因素，维护社会和谐稳定。
　　（六）完善法律法规，提高立法执法水平
　　建议全国人大进一步加快《社区矫正法》立法进度，从法律的层面明确社区矫正机构职权、赋予司法行政机关对社区矫正工作的执法主体地位，以及将社区矫正专职工作人员纳入警察编制、明确执法权，解决好目前存在的执法主体与工作主体不同一的局面。同时解决好社会调查管辖问题、各部门衔接监管的职责分工和程序设定等，为社区矫正工作的顺利开展提供有效的法律保障。