关于我区加快自治县经济社会发展情况专题调研报告

 

自治区人大常委会加快自治县经济社会发展情况专题调研组

 

　　根据自治区人大常委会2013年监督工作计划，为推进民族区域自治法及其配套法规的贯彻落实,巩固和发展平等团结互助和谐的民族关系，推动我区自治县改革开放和经济社会发展，自治区人大常委会组织专题调研组对我区加快自治县经济社会发展情况进行了调研。调研组由自治区人大常委会副主任荣仕星担任组长,自治区人大民族委员会主任委员何龙群和副主任委员冯成善、葛春启、陈丹桂担任副组长，成员由部分自治区人大常委会委员、自治区人大民族委员会委员、部分自治区人大代表，以及相关部门的人员组成。调研组要求自治区发展和改革委员会、财政厅、民族事务委员会等17个部门提交了书面汇报材料，听取了各部门的意见和建议。2013年3月上旬至6月上旬，调研组赴柳州、桂林、百色、贺州、河池、来宾等6个设区的市以及我区12个自治县开展了调研。调研组在所到市听取了政府及其有关部门的汇报，深入到自治县的乡镇、村屯，实地考察了解自治县经济社会发展的情况，同时与当地干部群众进行了座谈，广泛听取社会各方面特别是基层干部群众的意见和建议。现将调研情况报告如下：
　　一、我区加快自治县经济社会发展的主要成效
　　我区目前有12个少数民族自治县，分别是三江侗族自治县、融水苗族自治县、龙胜各族自治县、恭城瑶族自治县、隆林各族自治县、富川瑶族自治县、都安瑶族自治县、大化瑶族自治县、巴马瑶族自治县、罗城仫佬族自治县、环江毛南族自治县、金秀瑶族自治县，行政区域总面积为35343平方公里，占全区总面积的14.8%。截止2012年12月底，12个少数民族自治县人口总数为447.05万人，占全区人口总数的8.3%。长期以来，自治区政府高度重视自治县的经济社会发展工作，牢牢把握“共同团结奋斗，共同繁荣发展”的主题，全面贯彻落实国家扶持民族自治地方经济社会发展的各项政策，加大对自治县政策、资金、科技的帮扶力度，极大地促进了自治县经济社会的快速发展。
　　(一)经济持续快速发展
　　“十二五”以来，自治县的地区生产总值、财政收入快速增长，综合经济实力不断提升。2012年，12个自治县地区生产总值达到482.26亿元，年均增长10％以上；财政收入38.76亿元，比2010年增加5.15亿元，年均增长7.4%；城镇居民人均可支配收入17898元、农民人均纯收入4670元，分别比2010年提高2030元和682元。
　　(二)生产生活条件明显改善
　　2011至2012年，自治区共安排12个自治县农村公路建设1445.6公里，总投资8.4亿元。到2011年底，广西12个自治县拥有公路1.27万公里，实现了乡乡通公路，大多数建制村通了公路。贵广高铁在三江、恭城两个自治县境内的工程施工进展顺利,预计2014年通车。通信基础设施不断完善，12个自治县已全部实现行政村通电话。自治县水利建设投资逐年加大，农田水利基础设施不断完善，人畜饮水安全不断得到保障。如恭城瑶族自治县，到2012年累计投入资金6亿元进行农田水利基础设施建设，实施农村饮水项目60多处，解决了6万多人饮水安全问题。保障房建设力度不断加大，农村危房及茅草树皮房改造工作全面实施，城乡居住环境得到有效改善。如都安瑶族自治县2009年至2011年，完成危房改造11715户，惠及5万多农村贫困群众。
　　(三)产业结构得到调整，特色优势产业进一步发展壮大
　　各自治县的产业结构不断调整、优化，农业比重明显下降，工业比重显著上升，经济发展的后劲进一步增强。2011年，12个自治县有规模以上工业企业231家，实现工业总产值250.19亿元，其中恭城瑶族自治县工业总产值最高，达到63.07亿元。富川瑶族自治县三产比重由2002年的43∶19∶38调整为2012年的33∶41∶25。各自治县依据本地的特色资源，大力发展有色金属、蚕丝绸、农产品加工业等特色工业。如罗城仫佬族自治县，依托有色金属资源，推动结构调整和优化升级，促进有色金属产业的做大做强与可持续发展。环江毛南族自治县实现了桑蚕产业的可持续发展，全面提升了“广西茧丝质量第一县”的品牌价值。旅游业快速发展，少数民族特色成为品牌，2012年巴马瑶族自治县接待国内旅游人数、旅游总收入等各项指标排在全区各县前列。
　　(四)社会各项事业发展取得显著成效
　　自治区不断加大对自治县教育的扶持力度，2012年投入16.48亿元，学校特别是义务教育学校办学条件得到改善，“两基”工作得到巩固，“普九”水平得到提高，学前教育有序推进，高中办学条件日益完善，中等职业教育快速发展。自治县城乡居民社会保障覆盖面不断扩大，新型农村社会养老保险制度试点工作有序推进，新型农村合作医疗参合率保持在90%以上。2012年，自治区下达给自治县医疗卫生补助金12.69亿元，自治县基本医疗卫生服务条件、服务水平不断改善和提高。各项扶贫开发工作全面推进，贫困人口不断下降。文化基础设施明显改善，乡镇综合文化站建设项目、广播电视村村通工程等文化惠民工程扎实推进，广播、电视覆盖率大幅提高。保护和弘扬少数民族文化遗产力度加大。
　　二、自治县经济社会发展中存在的主要问题和困难
　　当然，在看到显著成绩的同时，我们也清醒地认识到，目前我区自治县发展面临的形势十分严峻，加快发展面临的问题和困难非常突出,主要体现在以下六个方面:
　　（一）经济发展水平仍偏低,与全区同步全面建成小康社会的难度较大
　　目前，12个自治县经济社会发展与全区平均水平相比，还存在着一定的差距。2012年，12个自治县地区生产总值482.26亿元,仅占全区地区生产总值（13000亿元）的3.7%;财政收入38.76亿元,仅占全区总量（1810亿元）的2.1%;城镇居民人均可支配收入17898元,仅为全区平均水平（21243元）的84%;农民人均纯收入4670元,仅为全区平均水平（6008元）的78%。从总体上看，12个自治县经济基础薄弱，发展水平不均衡，发展总体水平低，财政增收后劲不足，推进经济发展困难。2012年，除了极个别自治县部分经济发展指标高于全区水平外，大部分自治县的经济发展指标都低于全区平均水平，一些自治县受经济下行压力、企业经济效益下滑和结构性减税等因素影响，经济指标甚至出现了下滑。2012年，大化瑶族自治县全社会固定资产投资下降51.8%、财政收入下降30%，罗城仫佬族自治县地区生产总值下降1.3%、全社会固定资产投资下降49.8%、财政收入下降6.3%，环江毛南族自治县地区生产总值下降5.1%、全社会固定资产投资下降42.3%、财政收入下降17.7%。在调研中，大多数自治县均表示，如不采取切实措施、加大扶持力度，难以在2020年与全区同步全面建成小康社会。
　　（二）大部分自治县处于石漠化片区,扶贫任务艰巨
　　12个自治县中，除了恭城瑶族自治县，其他11个都是国家扶贫开发重点县，其中有9个自治县被划为滇桂黔石漠化片区重点扶贫对象（富川、金秀除外）。这9个自治县大多是典型的石山区，石漠化严重，生产生活条件恶劣，土地资源匮乏，贫困面大，贫困程度深，返贫率高，脱贫巩固难。如按新的扶贫标准（人均纯收入低于2300元）计算，罗城仫佬族自治县有贫困人口21万人，占总人口的55.2%；巴马瑶族自治县有13.7万贫困人口，占总人口的49%；龙胜各族自治县有7.6万贫困人口，占总人口的42%。在扶贫开发工作中，由于扶贫开发资金投入与需求差距较大，使得许多应扶持的项目没有能够实施，而且对产业扶贫资金投入比重较低，欠缺有影响、有带动能力的扶贫龙头企业，扶贫产业开发进程相对较慢。贫困人口因病、因灾、因学、因失业等原因返贫现象突出。
　　（三）基础设施建设成本相对较高，发展相对缓慢
　　虽然自治区政府对自治县基础设施建设不断加大投入，但由于自治县财力有限，加上自然条件恶劣，修建公路、水利等基础设施成本较高。如现在的以工代赈和易地扶贫搬迁工程项目基本上按新建村级公路10万元/km，四级砂石路15万元/km，水利渠道平均10万元/km，易地扶贫搬迁工程人均5000元的标准进行补助，但大多数自治县在实施中需要的成本远高于所定的标准。由于资金需求量大，投入严重不足，与全区平均水平相比，农村饮水、公路、卫生、用电、住房改造等涉及民生的基础设施建设改善缓慢。例如，隆林各族自治县大部分村屯未通公路；都安瑶族自治县目前饮水难、饮水不安全人口达24.94万人；富川瑶族自治县共有249座山塘，大多年久失修，灌溉功能锐减;金秀瑶族自治县地处大瑶山，受资金所限，修建的公路、水利等基础设施等次低，质量低，因缺乏养护资金损坏失修严重。
　　（四）基本公共服务发展水平与全区平均发展水平差距较大
　　由于投入不足、设备陈旧、人才匮乏等原因，自治县基础教育、公共卫生、社会保障、文化生活等基本公共服务的发展受到严重制约，与全区平均发展水平存在较大差距。在教育方面，我区自治县的教育资源城乡分布极不均衡，农村教学资源比较匮乏，经费投入与实际需求差距较大。根据广西“十二五”义务教育标准化建设需求规划测算，我区12个自治县义务教育学校标准化建设总需求38.4亿元，但可筹措资金只有27亿元，有11.4亿元的缺口。在医疗卫生方面，自治县医疗机构普遍存在诊疗水平低、设备落后、卫生专业技术人员短缺的情况，不能满足当地群众求医看病的日常需要。在社会保障方面，保障范围和程度不足，各族群众的后顾之忧仍没有得到切实有效解决。文化方面，自治县平均每万人拥有的公共文化设施面积、人均购书经费、人均文化活动经费等公共文化服务主要指标落后于全区平均水平；部分自治县文化馆站陈旧破烂、面积狭小，没有达到国家建设标准；未设有专门机构开展非物质文化遗产保护工作，保护经费也得不到保障。
　　（五）影响发展的一些突出的政策性因素仍然存在
　　基础设施建设、资源开发补偿、财政税收等方面影响自治县经济社会发展的政策性因素仍然存在。一是现有法律法规和政策的规定执行落实不到位。例如，《国务院实施〈民族区域自治法〉若干规定》第七条规定国家扶贫重点县和财政困难县确实无力承担配套资金的,免除国家安排的基础设施建设项目配套资金。在实际操作中，国家和自治区层面都无法做到免除配套资金，往往把事先落实规定比例的配套资金作为安排项目的条件。由于自治县本级财力不足，在争取项目时就处于被动地位，无法与经济条件好的县竞争，从而制约了自治县基础设施建设。又如《国务院批转能源部、国家计委关于改进现行电量分配办法请示的通知》（国发〔1990〕34号），以及《自治区党委自治区人民政府关于批转河池地区红水河以水电为主的综合开发带开发总体方案的通知》（桂发〔1992〕40号）中明确规定了“下放留成电量分配权，在保证正常供电外，大化、岩滩电站每年将电站发电量的10%按综合价划给当地县掌握”，但这些对大化瑶族自治县的补偿政策20多年来一直得不到落实。二是利益补偿政策不完善、机制不健全。在资源开发利益补偿方面，水资源费、矿产资源补偿费统一化分成比例不科学，采矿权价款的分成和使用缺乏明确的规定，输出自然资源的利益补偿机制尚未建立，自治县的群众没有因开采资源带来的巨大经济利益而同步受益。在生态环境保护利益补偿方面，目前的生态保护补偿标准低、覆盖面小，且尚未形成长效机制。如我区12个自治县公益林面积近140万公倾，但公益林每年每亩补偿标准仅为10元，这一标准与商品林经营收益相比偏低，导致当地少数民族群众虽然守着绿水青山，但只能过着贫寒的生活。三是一些政策在制定和执行上搞“一刀切”，没有充分考虑自治县的特殊性。例如，根据自治区每年制定的一般性转移支付办法的有关规定，全区所有县（市）均按照统一的客观因素及规范化、公式化的办法测算其应享受的一般转移支付补助额度。这种测算方法，未能全面考虑自治县地处边远山区，行政成本和公共服务支出比一般县高，财政供养人员相对较多，以及各自治县隶属不同主体功能区等差异因素，未能充分体现对自治县财政转移支付的倾斜照顾。再如在增值税、营业税、企业所得税、个人所得税收入留成部分的增量返还上，自治区执行统一比例，没有考虑自治县实行民族区域自治的特殊性。
　　（六）人才引进困难，流失严重
　　由于自治县的自然环境比较恶劣、工作条件艰苦、工资待遇偏低，人才培养难、引进难、留住难成为阻碍自治县发展的突出问题。如都安瑶族自治县，每年考上大学的有几百人，但毕业后回本县工作的寥寥无几。融水苗族自治县各类专业技术人员仅占总人口的0.9%，远低于全国6%的水平，也低于自治区的平均水平。富川瑶族自治县民族医院缺编93名（核定编制240名），县人民医院缺编90（核定编制240名），人员编制严重不足。由于自治县经济管理、技术人才的缺乏，一些项目难以有效推进，影响了项目资金的有效使用，形成经济社会发展的恶性循环。
　　三、意见和建议
　　“十二五”时期是我区全面建成小康社会的关键时期,自治县要在2020年与全区同步全面建成小康社会，需要自治区政府进一步把加快自治县经济社会发展放在更加重要的位置，有效帮助他们解决在前进中、发展中面临的困难和问题，力争在“十二五”期间，使自治县经济社会发展取得突破性进展。结合本次调研所了解的情况,提出如下意见和建议:
　　(一)进一步提高对自治县在全面建成小康社会中特殊地位的认识
　　自治县是民族区域自治法规定的一级民族自治地方。我区的12个自治县，大多位于桂西、桂北的山区，自然条件和生产条件比较恶劣，与全区同步实现全面建成小康社会的任务极为艰巨。自治县的发展，主要靠自力更生，但上级国家机关的扶持和照顾也是必不可少的。在某种程度上来说，自治县是我区发展的“瓶颈”和实现全面建成小康社会目标的难点，可以说没有自治县的小康，就没有全区的小康。全区各级党委、政府要进一步提高对自治县在全面建成小康社会中特殊地位的认识，把对自治县进行扶持和照顾，作为贯彻党和国家民族法律法规和政策、坚持和完善民族区域自治制度的内在要求，作为全区同步实现全面建成小康社会目标的迫切需要，切实把思想认识和工作要求统一到中央对少数民族和民族地区的决策部署上来，在现有条件下最大限度地给予自治县扶持和照顾，促进自治县经济社会发展。
　　（二）采取特殊的政策措施，促进自治县实现跨越式发展
　　针对自治县的特殊地位，要采取特殊的帮扶政策，促进自治县经济社会实现跨越式发展，保证自治县与全区同步全面建成小康社会。
　　1.建议组织开展自治县基础设施建设大会战。在自治区政府以往组织实施的东巴凤大会战、桂西五县基础设施建设大会战等基础设施大会战中，虽然部分自治县的基础设施得到一定改善，但由于大部分自治县没有纳入大会战范围，整体发展水平依然很差。为进一步改善自治县基础设施建设，促进自治县经济社会的快速发展，建议由自治区人民政府组织实施自治县基础设施建设大会战。整合资源，集中人力、物力、财力，重点建设一批对带动当地经济社会发展起重大推进作用的交通、水利、能源等基础设施项目，建设与少数民族群众生产生活密切相关的中小型公益性项目，力争在几年内使自治县的基础设施再上一个新的台阶，群众生活水平有较大提高。
　　2.建议将12个自治县整体纳入“十二五”的相关专项规划中予以建设。如统一划入石漠化片区改造、统一划为特困少数民族聚居区进行帮扶等，充分合理地利用西部开发政策、民族优惠政策、民族区域自治政策,扶贫开发政策等，对自治县进一步加大资金投入,加大基础设施建设,优化区域投资环境,促进自治县超常规、跨越式的发展。
　　（三）进一步提高扶贫工作的针对性
　　要根据自治县扶贫工作的现状，采取更有针对性的扶贫措施。首先要形成扶贫工作合力，协调各部门的人力和物力，统筹各类资金，根据自治县扶贫成本较高的状况，适当提高拨付资金的标准，集中向贫困乡村投入，进行整体扶贫开发，打好自治县扶贫开发“攻坚战”。其次针对自治县贫困人口容易返贫的状况，加大产业化扶贫力度，开发山区资源优势，通过发展产业帮他们脱贫致富，并大力发展劳务经济，增加群众收入。再次，要针对自治县大多属于大石山区的状况，依托城镇化、工业化，实施大石山区迁移为城镇居民的就地下山安居工程，采取一次性补助，迁移到城镇及周边建房进行安置、就业，减少扶贫成本。
　　（四）大力推动基本公共服务均衡化发展
　　积极推进社会事业体制机制改革，促进自治县城乡社会事业均衡发展，从而缩小与发达地区的差距。加大教育经费投入，大力实施免费职业教育工程，实行“两免一补”和提高寄宿制学生补助标准，抓好自治县学校教师周转房建设，落实好有关工资待遇，使教育资源向贫困、边远地区流动，促进城乡教育均衡发展；建立城乡一体的社会保障和救助体系，加大对农村公共卫生事业的投入力度，完善村级卫生室配套设施建设，提高新型农村合作医疗补助标准，切实使自治县群众能够享受良好的公共卫生和基本医疗服务；在自治县社会保障、计划生育、民族体育事业等方面给予资金补助，实现城乡资源的均衡配置；加大资金投入，支持少数民族文化的保护、传承、发展和创新，培养各类民族文化艺术人才和管理人才。
　　（五）完善各项政策，给自治县的发展提供法律保障
　　一是要切实全面落实对自治县倾斜照顾的相关规定。在安排基础设施建设项目和重大经济发展项目时，应落实对自治县给予重点倾斜、给予减少或免除配套资金的照顾的规定；在资源开发中，落实对自治县进行补偿的相关规定，切实解决都安、大化等自治县多年存在的水电开发利益分配不合理问题。二是完善利益补偿的政策，健全相关机制。积极向国家有关部门呼吁和争取,适当提高水资源费和矿产资源补偿费自治县分成比例，尽快出台采矿权价款使用管理办法，逐步建立输出自然资源利益补偿机制；提高生态公益林的补偿标准，建立流域生态补偿机制，积极探索市场化生态补偿模式。三是要因地制宜，防止政策上的“一刀切”。建议自治区在制定财政转移支付和税收地方留成部分增量返还政策时，充分考虑自治县的实际情况和特殊性，采取与一般地区不同的测算方法和返还比例，加大对自治县的扶持力度；对在自治县投资项目的，实行差别化的产业和土地扶持政策，以促进自治县发展、改变当地面貌。四是积极推进《民族区域自治法》配套法规建设，积极推动《广西壮族自治区自治条例》立法进程，推动《自治县实施〈民族区域自治法〉办法》等地方性法规的立法工作，积极帮助自治县修改自治条例和制定单行条例，为自治县加快发展提供法律保障。
　　（六）着力抓好人力资源队伍建设
　　抓好现有各类人才的继续教育培训，给优秀中青年人才更多的参加区内外培训学习和挂职锻炼的机会，从而借鉴发达地区的先进经验，转变观念，提高工作水平和能力；在公务员招考中，划定岗位定向招收当地少数民族考生，给予自治县事业单位招聘考试的自主权，每年在编制内自主招收本自治县籍大学生到自治县事业单位工作；采取包括适度提高工资待遇、适当增加特殊岗位津贴、加大培养使用力度等必要措施，使自治县的各类急需人才能够进得去、用得上、留得住，为自治县经济社会发展提供有力的智力支持和人才保障。