广西壮族自治区人民检察院关于加强涉法涉诉

信访案件办理工作情况的报告

 

——2013年9月24日在广西壮族自治区第十二届
人民代表大会常务委员会第六次会议上

 

广西壮族自治区人民检察院检察长　崔智友

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　现在，我代表自治区检察院报告全区检察机关办理涉法涉诉信访案件工作情况，请予审议。
　　2009年以来，全区检察机关在自治区党委和最高人民检察院的正确领导下，在自治区人大常委会的有力支持和依法监督下，围绕科学发展观主题，认真履行检察职能，以维护稳定为目标，以服务群众为根本，以统一规范为要求，以专项活动为载体，切实加强涉法涉诉信访案件办理工作，取得了明显成效。2011年，全区检察机关共有42个单位荣获“全国文明接待示范窗口”或“全国文明接待室”称号，在全国少数民族地区排名第一。2005年以来，自治区检察院信访岗位连续7年被最高人民检察院授予全国检察机关“文明接待室”称号;2001年以来，连续12年被自治区妇联授予“巾帼文明示范岗”称号。努力化解涉检信访积案有重大成效，2011年对中央政法委交办的17件涉检进京访案件全部办结化解；2012年3月对中央政法委、最高人民检察院交办的4件涉检进京访案件全部化解，使自治区检察院成为全国检察机关3个提前100%完成进京访案件化解任务的单位之一。2012年，自治区联席办、自治区信访局联合发文致谢，肯定我区检察机关在党的十八大期间信访维稳工作。今年上半年，在最高人民检察院通报的全国31个省（市、自治区）检察机关涉检进京访工作情况中,我区涉检进京访仅49人，排全国第6（该项指标上访人数越少排名越靠前）。
　　一、全区检察机关办理涉法涉诉信访案件的基本情况
　　2009年至2013年6月，全区检察机关共受理来信来访65636件，其中举报20015件，控告13285件，申诉32336件。受理首次举报线索19612件，属检察机关管辖的12847件，占首次受理总数的65.5%，其中贪污贿赂线索10395件，渎职侵权线索2452件。受理刑事申诉案件2824件，立案复查2072件，其中不服检察机关处理决定1228件，不服法院生效刑事判决裁定768件；复查后维持原决定1050件，改变原决定128件;提出检察建议309件，不予抗诉717件，获得法院改判62件。受理民事行政申诉案件12748件，审查处理12319件，其中立案5980件，提出再审检察建议1012件，法院采纳检察建议285件；抗诉1405件，抗诉案件再审改变717件。受理国家赔偿申请230件，立案200件，办结185件，决定给予赔偿139件；办理申请赔偿复议案件49件，办结48件，执行落实赔偿金513.81万元。救助刑事被害人或其近亲属1464人，救助金额688.93万元。
　　全区检察机关受理来信来访整体呈上升趋势。2012年全区检察机关受理来信来访总数较2009年上升18%，其中受理首次举报线索上升16.3%，受理刑事申诉案件上升178.9%，受理民事行政申诉案件上升51.5%，受理国家赔偿申请上升17.7%，救助刑事被害人或其近亲属上升174%。
　　二、办理涉法涉诉信访案件的主要做法
　　（一）开展各类专项活动，妥善化解和办理涉法涉诉信访案件
　　2009年以来，根据中央政法委和最高人民检察院的部署，全区检察机关先后开展了涉检信访积案化解年活动、刑事审判法律监督专项检查活动、直接立案侦查案件扣押冻结款物专项检查工作、继续开展集中清理涉检信访积案活动、百万案件评查活动等各类专项活动。在专项活动中，各级检察机关成立机构，加强领导，精心组织，强化措施，落实责任，扎实推进各类专项活动的深入开展。通过各类专项活动，全区检察机关化解了一批涉法涉诉信访疑难案件，解决了一批历史遗留问题，一批上访老户得以息诉罢访，赴邕进京上访势头得到有效遏制。
　　（二）做好重大活动及重要节假日期间的维稳工作，确保社会稳定
　　每年全国、全区“两会”及重要节假日期间，全区检察机关坚持控申检察部门全员值班、院领导及各相关部门备勤值班，制定应急处置方案，强化处置措施，落实稳控责任，全力以赴妥善处理涉法涉诉信访案件，最大限度保证了重大活动的顺利开展及重要时间节点的平稳过渡。2010年，积极做好上海“世博会”和平安亚运行动环粤“护城河工程”工作安保工作，加强对重点人员联控，确保社会和谐稳定。2012年，全区检察机关围绕十八大维稳做了大量卓有成效的工作。先后部署和开展了“三个敏感”问题的清理排查活动和十八大前的涉法涉诉信访案件大排查活动。十八大召开期间，全区检察机关对上级机关交办和批办的117件案件以及排查出的涉检信访案件进行11次清理排查及督导化解，案件办结率达90.5%，实现了“零进京上访”的工作目标。
　　（三）努力化解矛盾纠纷，做好善后息诉工作
　　1.发挥信访接待窗口作用，依法接访，化解信访矛盾。工作中以“五个坚持”做好接访工作：一是坚持百分之百的接待，无论是否属管辖案件，有访必接；二是坚持百分之百的受理，凡属检察机关管辖的案件，做到件件受理；三是坚持百分之百的答复，凡是受理的辖内实名案件，做到件件答复；四是坚持检察长接待日活动，切实为群众解决实际问题；五是坚持首办责任制，提高首办效率，防止来信变来访，初访变重访，重访变进京访。
　　2.建立健全处理群体访、告急访等异常上访案件应急处置机制。出台《突发公共事件应急处置预案》、《涉法涉诉舆情处置制度》，并实施了重要来信专报的工作机制，使一些突发信访事项得以及时地研判和处置。全区检察机关建立了群体性上访或异常上访的预警机制，从而提高了处置异常上访案件的能力。进一步加强应急处置机制建设，建立了应急队伍，制定和完善了重大社会安全事件总体应急预案，并按照事件的诱发原因、人员规模、行为方式、激烈程度等划分群体性事件的类型和等级，相应完善应急处置联合指挥机制和专项应急预案体系，明确指挥权限、指挥程序和现场处置原则、要求，依法妥善处置各类突发性群体性事件。对已经发生的异常上访案件，能采取有力措施，妥善处理。自治区检察院对有可能发生的异常上访案件还进行定期或不定期的排查，搜集异常上访有关信息，及时制定相应处置预案，尽可能将异常上访案件消除在萌芽状态。
　　3.规范开展举报初核工作，认真处理举报信访案件，促进社会矛盾化解。全区检察机关将举报线索初核工作与化解社会矛盾纠纷工作相结合，严格按照《人民检察院举报工作规定》确定的初核范围和程序，积极审慎地开展举报初核工作。在初核中，坚持“轻重缓急，兼顾全面”的办案原则，对四种情形的举报线索优先审查办理，一是涉农惠民等民生领域职务犯罪案件；二是涉及工程建设领域的职务犯罪案件；三是涉及安全生产、食品药品监督领域职务犯罪案件；四是上级交办、检察长批办的职务犯罪案件。2012年5月，最高人民检察院在吉林省召开全国检察机关举报暨涉检信访工作座谈会，自治区检察作了题为《服务民生促进和谐推动举报线索初核工作健康开展》的大会发言，全面介绍了全区检察机关开展举报初核工作的做法和经验，得到最高人民检察院领导以及与会代表的充分肯定。广西检察机关2008年1月至2013年3月受理举报线索25522件，初核后成案率31.6%，成案率排全国第10位。在初核工作中，注重延伸工作职能，优化初核效果，适时发出检察建议，督促相关部门对存在问题及时进行整改。
　　4.公开审查刑事申诉类的信访案件，积极开展下访巡访活动。全区检察机关始终坚持法律效果与社会效果并重、案件质量与办案效率并重，对一些重点案件依法进行公开审查，通过举行案件听证会等形式促使当事人息诉罢访。同时，全区检察机关把下访巡访与检察长接待日、联合接访工作结合起来，按照“带案下访，定期巡访，有案办案，无案宣传，化解矛盾，维护稳定”的基本要求，深入基层与人民群众近距离交流，把司法人文关怀带到基层，把问题解决在基层。通过下访巡访活动，有效扩大了善后息诉工作的效果，在一定程度上减少了上访和越级访案件的发生。
　　5.加大调解力度，探索推进“检调对接”工作。全区检察机关把调解原则贯穿于执法办案中，努力实现“案结事了”。依托社会“大调解”工作体系，更多地通过人文“柔性”和法律“刚性”相结合的方法化解矛盾纠纷，积极推行地区、部门联合调解模式，做到信息联通、工作联动、矛盾联调，形成化解矛盾纠纷的强大合力，积极推进“检调对接”，及时有效地化解涉法涉诉矛盾纠纷。在查明事实、分清是非的基础上，按照双方当事人自愿的原则，依法办事，促进和解，从而避免了矛盾激化，增进了社会和谐。
　　6.努力推进刑事被害人救助工作。全区检察机关按照最高人民检察院要求，大力推进刑事被害人救助工作，建立涉检信访救助资金制度，把执法办案同化解矛盾相结合，针对当事人的疑问加强释法说理、情绪疏导，对生活确有实际困难需要帮扶的被害人，积极争取政府的支持，协同有关部门给予救助，积极探索开展个案救助。2012年，全区检察机关救助刑事被害人数在全国检察机关排名第七位。2013年5月23日,自治区检察院在全国检察机关刑事被害人救助制度理论研讨会上作了经验介绍。
　　（四）严格贯彻执行修改后的刑事诉讼法、民事诉讼法，进一步完善涉法涉诉信访案件办理工作
　　修改后的刑事诉讼法、民事诉讼法进一步强化了检察监督，特别是新增职责事项，以及许多原先由其他政法机关处理的信访事项将最终进入检察机关法律监督渠道。因此，刑事诉讼法、民事诉讼法的修改实施，给全区检察机关涉法涉诉信访案件办理工作带来严峻挑战。一是信访接待工作量上升幅度较大。2013年1-6月，全区检察机关共受理信访件7895件，同比上升20%，其中，申诉3717件，同比上升245.1%。二是息诉维稳压力将明显增大。民事申诉案件方面，从以往办案情况看，法院明显错判的是少数，绝大多数是有这样那样的瑕疵，并不影响实体判决。因此，检察机关受理的不服再审裁判的民事申诉中，大多数案件要做息诉工作。检察环节息诉罢访、维护稳定压力很大。在新形势下，全区检察机关从全面正确履行法律监督职能高度出发，认真执行修改后的刑事诉讼法、民事诉讼法，立足于现有条件，科学整合检力资源，着力强化培训，增强适应性，进一步规范涉法涉诉信访案件办理程序，完善各项内部工作机制，完善外部协作机制，依法按程序及时公正解决人民群众的正当诉求，努力实现维护人民群众合法权益与维护司法权威的统一，促进了社会稳定。
　　（五）加强长效工作机制建设，促进涉法涉诉信访案件办理工作规范发展
　　1.进一步畅通信访渠道。一是建设综合性受理接待平台。近些年来，全区检察机关在新增业务不断出现的情况下，按照最高人民检察院工作要求先后设置了检务公开专栏区、控告申诉接待大厅、案件管理中心、行贿档案查询室等多个对外服务“窗口”。2009年开始，全区一些检察院根据工作需要，将接访、受理、查询、预警评估等工作放在检察机关对外综合性接待大厅内统一开展，实行一个“窗口”对外服务。2012年以来，全区检察机关加大了综合性受理接待中心的探索、推进力度，目前已建成综合性检务受理接待中心86个。二是建设12309举报电话平台。发挥12309举报电话统一受理举报、控告、申诉、投诉、咨询、查询“六合一”功能作用，及时受理和处理群众举报、反映的问题，为群众服务，为查办职务犯罪服务。三是推进举报线索网络化管理。在开通举报线索网上分流平台的基础上，健全举报线索网络化管理工作机制，实现举报线索网上分流、网上交办、网上反馈和答复，注重利用网络等现代信息技术收集和处理线索。四是开展举报宣传工作。结合检察工作实际，按照最高人民检察院的统一部署，认真开展好一年一度的举报宣传周活动。有条件的检察院开设了网上举报宣传互动栏目，提高了群众举报的积极性。
　　2.建立健全涉法涉诉信访工作联动机制。全区检察机关牢固树立大局意识，积极争取当地党委的领导和政府的支持，不断加强与信访部门、公安机关、人民法院的联系沟通，努力构建信息共享平台，提高效率，节约资源，形成化解信访矛盾的合力。对同时到多个机关或部门上访的案件，主动协调相关部门做好信访群众的思想疏导工作；对属于检察机关管辖的案件，明确专人，包案处理，确保息诉罢访。在检察机关内部逐步建立控申、公诉、侦监、自侦、纪检监察等部门的协同配合工作机制，各业务部门根据案件情况及时拟定工作方案，细化工作职责和目标要求，确保化解涉检信访工作的顺利开展。
　　3.实行涉检信访案件终结制度。全区检察机关严格执行《中央政法委员会关于完善涉法涉诉信访终结机制的意见》和《人民检察院信访案件终结办法》的规定，对于“法律问题解决到位、执法过错查究到位、解释疏导教育到位、实际困难帮扶救助到位”的终结标准，严格把握。经复查认为原处理结论正确的涉检信访案件，组织有关部门对当事人释疑解惑；对仍不息诉罢访的，组织公开听证、公开答复；对合理诉求确实解决到位、实际困难已经妥善解决的，则依据《人民检察院信访案件终结办法》的规定提出终结意见报自治区检察院作出终结决定。相关情况和报上级院后作出的终结决定采取适当方式发布。已经作出终结的案件、已经签订息诉罢访协议的案件、因违法闹访依法受到处理的案件、事项，及时向相关部门通报或者备案，避免反复申诉、反复交办或转办。
　　4.积极开展执法办案风险评估预警，注重源头防范矛盾纠纷。为加强矛盾纠纷的源头防范和治理，从2011年开始，全区检察机关推行执法办案风险评估预警制度。为促进评估预警常态化，强化风险评估的及时性、有效性，自治区检察院印发了《关于进一步加强执法办案风险评估预警的通知》，作为全区检察机关开展执法办案风险评估预警工作的指导文件，明确了评估预警工作的组织领导、开展要求及实施步骤，在统一思想、促进机制形成方面起到了重要的推动作用。在工作中，全区检察机关均成立了以检察长为组长、以主要业务部门负责人为成员的执法办案风险评估预警工作领导小组，层层落实个案风险评估预警责任。为确保工作取得实效，自治区检察院开展了专项督查，有效推动了评估预警工作的深入开展。经过两年多的实践，执法办案风险评估预警工作与社会稳定评估、信访息诉罢访评估融为一体，风险评估预警责任与息诉维稳责任“捆绑”在一起，在排查矛盾隐患、预防重大社会性事件发生方面发挥了重要作用。2011年至2012年，全区检察机关共评估各类案件30464件，发出预警1602件，存在风险暂缓实施69件，不予实施127件，经做工作劝导息诉1284件。
　　（六）认真办理人大常委会交办涉法涉诉信访案件
　　全区检察机关高度重视对人大常委会交办案件的查办、督办及善后息诉工作。各级检察院对人大常委会交办案件，指定专人负责办理，实行一案一卡和上报备案制度。案卡详细载明案件信息。在办案中，承办人详细了解当事人的诉求，对有关当事人进行说法释理；制定工作方案，认真审查材料，依法做出结论，在规定期限内办结，并做好与相关部门的沟通协调，做到案结事了，切实维护当事人的合法权益。2009年至2013年6月，全区检察机关共办理最高人民检察院、各级党委和人大常委会交办、督办涉检信访案件782件，办结748件。在办理的交办督办案件中，各级人大常委会交办案件342件，其中2009年交办58件，2010年交办92件，2011年交办90件，2012年交办69件，2013年上半年交办33件。到目前为止，已办结328件，尚有14件正在办理当中。自治区人大常委会向自治区检察院交办7件，其中2009年交办1件，2010年交办2件，2012年交办1件，2013年交办3件。到目前为止，已办结6件，尚有1件正在办理当中。
　　三、当前办理涉法涉诉信访案件工作中存在的主要问题
　　近年来，全区检察机关涉法涉诉信访案件办理工作取得了明显成效，但工作中还存在一些问题。主要是：
　　（一）检察机关监督缺乏强制力，影响监督效果。一是对内监督机制有待进一步完善。对部分涉法涉诉信访案件的处理，相关制度和规定不够具体、明确，导致检察机关内部办案流程与对外答复信访人环节衔接不够，引发信访风险，同时也加大了善后息诉工作的难度。二是对外监督效力缺乏强制力。对相关机关执法行为的控告、申诉，法律没有具体规定检察机关如何监督处理，更没有规定检察机关监督后或通知纠正后，相关机关或部门应如何改正；拒不改正的，检察机关应如何处理。这样使得一些法律条文缺乏刚性制约，进而影响到人民检察院与公安机关、人民法院联动处理涉法涉诉信访案件的效果。
　　（二）涉法涉诉信访源头治理有待加强。少数案件办理质量不高，存在认定事实不清、证据不足、定性不准、适用法律不当、超期办案及对案件当事人合法权益保护不够等现象，极易引发信访案件发生。
　　（三）涉检信访终结机制不完善。一是“终而不结”问题突出。终结决定对当事人影响力有限，信访人拒不接受终结决定，仍我行我素，坚持上访时有发生;信访信息共享机制不完善，上级机关对一些终结后的案件仍向下级机关交办，随意启动程序，导致“终而不结”;受绩效考核因素影响，有的原办案部门对信访人的不合理诉求仍给予满足，导致涉检信访终结名不副实。二是涉检信访案件终结程序可操作性不强。主要表现在：决定权主体规定不具体，终结案件提请主体不明、责任不清，终结对象不明确，终结案件否定性条件规定不具体，终结程序规定不一致，配套衔接措施不到位。
　　（四）联动机制不健全。相关机关或部门在信息登记、案件处置、结果适用、善后息诉等方面缺乏沟通交流，对多头上访案件、“三跨三分离”（跨地区、跨部门、跨行业、人事分离、人户分离、人事户分离）案件有些不能及时协同处理，不能做到统一受理、统一处理、统一答复（即上访人到多个机关或部门上访的，统一转由指定机关或部门受理、处理和答复），不利于信访问题的解决。
　　（五）对涉法涉诉信访工作重要性认识有待提高。有的检察机关及检察人员对涉法涉诉信访工作重要性认识不足、重视不够，工作研究不及时，工作部署不到位，工作责任不明确，工作措施不得力，工作效果不理想，导致信访工作处于被动应付状态，一些信访问题不能得到及时有效解决。
　　四、进一步加强涉法涉诉信访案件办理工作的意见和建议
　　（一）完善监督机制，强化监督效果。一是完善涉法涉诉信访工作内部机制。进一步健全和完善首办责任制和领导包案制度，建立信访检察工作“一体化”机制。一旦发生涉法涉诉信访，分管检察长即为包案领导，承办部门为首办责任部门，承办人为首办责任人，涉及多个部门或者责任难以确定的，由检察长指定责任部门。同时，为了强化信访矛盾化解效果，要加强对当事人进行回访和征求意见工作。责任部门在作出处理答复后必须对当事人进行跟踪回访，这样既增进检察机关与群众的相互了解和信任，又有效防止出现反复、再次上访，达到彻底息诉的目的。二是加强对外监督。严格执行法律规定，依照法律程序加强对其他机关的执法监督。对于涉及涉法涉诉信访工作的规定不明确等法律适用问题，我们将加强调查研究，提出解决意见，层报最高人民检察院提交全国人大常委会，争取立法支持。同时也请自治区人大代表对此给予支持。
　　（二）加强涉法涉诉信访源头治理。提高检察机关乃至政法各机关办案各个环节的质量，是涉法涉诉信访源头治理的关键。要完善信访督查机制，从源头加强案件质量管理。当前全区检察机关以及政法各机关都建立了信访督查机制，在实践中也发挥了一定作用，但成效不太明显。要加强制度建设，把信访案件的审核把关、上报程序、办理时限、向信访人回复等各个环节都用制度予以明确并落实责任，形成完整有序的工作运行机制以方便跟踪与督导。要建立信访问题督查督办工作领导责任制，实行逐级负责、领导包案等措施。对不按规定时限办结交办信访案件的部门进行及时督办，并限期上报办理情况及处理结果；对查办报告内容不清或处理意见不明确的，责成承办单位重新办理。
　　（三）完善涉检信访终结机制。要进一步细化和完善涉检信访终结的相关规定，对终结的主体、程序、范围、对象、效力等内容加以明确。在此基础上，做好涉检信访案件终结工作。对信访案件的法律问题已经解决到位，即检察机关对信访案件作出的复查决定已达到认定事实清楚、证据充分，程序合法，定性准确，处理适当，并已书面告知复查结果，信访人不能提出新的证据的，依照规定做出信访终结。在程序终结后，案件当事人继续上访，提出“法度之外、情理之中”的诉求的，应当及时转到社会救助体系去解决。要建立检察机关信访部门与社会救助部门良性协作关系，把检察机关信访部门作为社会救助部门受理社会救助的前沿平台，把社会救助部门作为检察机关信访部门维护群众利益的一个保障平台，各司其职，互为补充，共同为人民群众排忧解难。
　　（四）加强与公安、法院的协调配合机制。建议建立涉法涉诉信访联席会议制度，由各级党委政法委牵头，组织公检法机关成立涉法涉诉信访工作联席会议工作机构，并制定相关工作制度。工作机构每季度通报公检法各机关的涉法涉诉信访工作信息，重大信访信息及时上报政法委，由政法委通报公检法三机关，共同做好信访预警工作。至少每半年召开一次联席会议，通报工作情况，协商工作安排，交流工作经验。对需要联合处置的重大信访案件以及多头上访、多头管辖案件，要依靠政法委的组织领导，公检法机关通力合作，加强沟通与联系，调动各种社会资源，形成工作合力，共同开展案件处置和矛盾化解工作。
　　（五）加大检察队伍建设力度，提高检察队伍整体素质，为加强涉法涉诉信访案件办理工作提供思想和组织保障。要加大教育培训力度，强化检察队伍的职业化专业化建设，以公平正义理念塑造和管理检察队伍，提高检察人员的思想政治素质和职业素养，提升责任感，提高业务水平，增强做群众工作的能力，认真履行职责，为做好涉法涉诉信访工作奠定基础。
　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员，自治区人大常委会专门听取检察机关加强涉法涉诉信访案件办理工作情况报告，是对检察工作的高度重视和有力支持。全区检察机关将以十八大精神为指导，认真落实中央关于涉法涉诉信访工作改革的精神和各项举措，全面履行检察监督职能，进一步加强探索创新，完善涉法涉诉信访工作体制机制建设；加大宣传教育力度，引导群众理性反映诉求；加强组织协调，进一步形成工作合力，为维护全区的社会稳定，促进全区经济社会平稳健康发展作出新的贡献。