关于自治区十二届人大代表对我区开展村规民约

制定情况的综合调研报告

 

——2013年11月26日在广西壮族自治区第十二届
人民代表大会常务委员会第七次会议上

 

自治区人大常委会村规民约专题调研综合组

 

自治区人大常委会：
　　根据全国人大常委会和自治区人大常委会2013年代表工作计划，自治区人大常委会结合实际,在广泛征求意见、充分论证的基础上，确定把我区村规民约制定情况作为2013年自治区人大代表年中调研课题，目的是全面了解我区村规民约制定和执行情况及存在问题，引导村民委员会建立完善村规民约，推动“美丽广西·清洁乡村”活动开展。这次调研活动是在自治区人大常委会的具体指导下，由各市人大常委会组织驻本地自治区人大代表开展调研。14个市人大常委会组成专题调研组，调研采取召开汇报会、座谈会、实地察看、走访群众、查阅资料等方式进行。调研结束后，各市向自治区人大常委会提交了专题调研报告。调研情况由自治区人大常委会组织有关专门委员会进行了综合。据统计，有351名自治区人大代表参加了此次调研活动，共深入89个村屯实地考察，召开汇报会及座谈会70次。现将调研情况综合报告如下：
　　一、我区村规民约制定和执行的现状
　　村规民约是村民群众根据有关法律、法规、政策，结合本村实际制定的涉及村风民俗、社会公共道德、公共秩序、治安管理等方面的综合性规定，是村民进行自我管理、自我教育、自我约束的行为规范。作为乡村社会最常见的地域性自治规范之一，村规民约对维护农村社会和谐稳定和发展，树立文明向上的村风民风，促进社会主义新农村建设发挥着巨大作用。
　　从调研情况看，全区各地党委、政府高度重视村规民约的制定和执行工作，依照法律和村民自治要求，组织引导村民结合本村实际，促进村民自治。据统计，全区14个地级市辖109个县（市、区）、1126个乡镇、14736个行政村、179194个自然村(屯)，目前已经制定村规民约的行政村约有14200个、已经制定村规民约的自然村（屯）约有110003个，结合“美丽广西·清洁乡村”活动的开展，推动村规民约修订完善的行政村约有13208个、自然村（屯）约有108438个（附表1），有效地推进了我区基层民主法制建设进程，促进了社会主义新农村建设和清洁乡村活动有序开展。

 

　　（一）注重引导，强力推动
　　全区各级党委、政府和有关部门高度重视村规民约的制定工作，坚持把引导村民制定村规民约作为实现村民自治、为民办实事的一项重要工作抓紧抓好抓实。一是成立领导机构，提供组织保障。各市、县（市、区）党委、政府成立了以党委主要领导为组长，组织、宣传、民政、妇联、计生、法制等部门负责人为成员的组织机构，各乡镇、村也成立相应的工作小组，为推进工作提供了强有力的组织保证。二是严格指导审核，确保村规民约规范合法。全区各地多数乡镇成立以民政、计生、妇联等为主体的指导审核小组，建立巡回指导和专项审核制度，在村规民约制定过程中及时给予培训和指导，对村规民约的内容、制定的程序予以严格审核，确保村规民约程序、内容符合法律的规定。三是建立考核机制，增强责任意识。全区各级组织、民政等部门组织专门人员对村规民约的制定和执行工作进行经常性督查指导，建立督办检查工作制度，及时掌握检查责任落实情况。同时，建立工作例会制度和汇报工作机制，加强考评，实行严格问责，共同开展专项评估验收，并将验收结果纳入对基层政府考核成绩，保证工作的顺利推进。
　　（二）采取多种形式，加强宣传教育
　　在村规民约制定和实施过程中，各级政府重视宣传，通过电视、广播、公开栏、宣传单、党员联户等各种形式，提高群众对村规民约的知晓率和认可度，使广大群众真正了解自己在村民自治中的权利和义务，努力调动群众参与自治的积极性，保证村规民约得以全面执行。如环江县大安乡针对该乡村落分散、交通不便、部分群众文化素质较低的实际情况，通过组织山歌会、群发短信、张贴标语、悬挂横幅、制作展板、举办村规民约知识竞赛等形式进行有效宣传，促使群众遵守村规民约；宜州市通过开展“乡村比美”等活动，动员广大群众积极参与到清洁乡村活动中来，并充分利用“中国村民自治展示中心”所展示的全国各地的优秀成果和先进经验，对广大村民进行看得见的鲜活榜样教育。
　　（三）因地制宜，务求实用
　　从调研情况看，全区各地制定或修改的村规民约坚持以法律法规和国家政策为指导，根据“因地制宜、贴近群众、贴近生活、贴近时代”的原则，内容主要涉及到社会公德、家庭美德、村风民俗、邻里关系、卫生清洁、公共秩序、治安管理、计划生育、城镇住宅改造等各方面。自2013年开展“美丽广西·清洁乡村”的创建活动以来，大多数村（屯）都将清洁家园、清洁水源、清洁田园等环境卫生方面内容纳入村规民约条款中，切实解决各村开展清洁乡村活动中遇到的困难和问题。在制定或修改村规民约时积极细化村民在村级环境整治工作中的义务和责任，对加强村级环境卫生管理发挥了较好作用。据统计，目前各村屯已经制定或修订的村规民约中，均有清洁家园、清洁水源、清洁田园等环境卫生管理条款，如“清洁家园”规定实行“户前三包”（包房前、屋后垃圾清扫保洁、包送垃圾到集中点）和村民自治的卫生保洁监督机制等，促进了“美丽广西·清洁乡村”创建活动的深入开展。
　　（四）探索创新，与时俱进
　　在村规民约制定、实施中，全区各地讲求方法，强化措施，促使村规民约建设取得实效。如河池市注重“四抓”，推动村规民约逐步完善。一抓摸底。组织乡镇对辖区的村情民俗及往年村规民约制定执行等基本情况进行全面调查摸底，做到底子清、情况明。二抓突破。针对婚宴、寿宴、丧宴、百日宴、乔迁等给村民造成沉重负担、群众强烈要求予以革除的难点，地方政府向辖区内村（居）民发出改革倡议，要求有关村将其写入村规民约。三抓评估。对制定、完善和执行村规民约工作进行评估验收，发现典型，总结经验，研究对策，解决问题，推动工作。四抓完善。针对出现的新问题、新情况，及时对规约内容进行调整修订。
　　（五）成效明显，促进社会和谐发展
　　村规民约作为农村群众行使民主管理、民主监督的重要制度，村规民约的实施对促进全区和谐发展、推动社会主义新农村建设发挥了重要作用。一是促进村务公开，改善了干群关系。村规民约一方面加强了对村干部依法行政、依法办事的监督，另一方面由于村务采取“一事一议”的方式进行，村里的大事需要由村民代表大会集体决定，增加了村务的透明度，提高了农民当家作主的意识，同时畅通了村民与村干部之间沟通的渠道，加强了村干部与村民之间的交流，使村民对村务更加了解，使二者之间的关系更加融洽。二是提升管理能力，提高了管理运行效率。村规民约由于其乡土性、地域性、自发性、内控性决定了其内化到了乡民内心深处，在农村社会中，特别是针对各村屯的特殊情况，收到了很好的积极作用，一定程度上延伸了政府的职能，减轻了政府负担，有效降低了农村治理成本，提高了农村管理运行效率。三是促进生产发展，维护了农村安定团结。村规民约大多都要求村民加强文化知识的学习，在村规民约的倡导下，村民学文化、学技术的积极性有所提高，科技致富的欲望增强，能力也得到提升。同时村规民约对维护生产、生活和社会治安等秩序；调解村民、邻里及家庭内部各种矛盾和纠纷也作出不同程度的规定，对维护村内和谐发挥了重要作用，促进了农村的安定团结。四是改善乡风文明，推动了美化环境的建设。大多数村规民约都针对农村实际情况制定了关于破除迷信、移风易俗、尊老爱幼、维护环境卫生等条款，这些条款的制定促进了乡风文明、美化环境的建设，促进了本村的经济发展，提高了村民的整体素质，为社会主义新农村建设起到了良好的推动作用。特别是“美丽广西·清洁乡村”活动开展以来，村规民约中环境卫生条款执行力度加大，村容村貌改观，村风民俗好转。据统计，全区共开展环境整治活动近20万次，清理各类垃圾近1685万吨，配备乡镇村庄垃圾收集箱（桶）近138万个（附表2）。

　　二、村规民约制定和执行中存在的困难和问题
　　目前，虽然全区各地村屯在制定完善村规民约活动过程中取得了一定成效，但在实践中还存在不少困难和问题，突出表现在以下几个方面：
　　（一）对村规民约的认识片面，把握不到位
　　一是一些村干部、村民无限扩大村规民约的效力与作用。在处理村务时，无论遇到什么情形，都强调村规民约，认为村规民约的效力至高无上，即使在遇到村规民约与法律法规和国家政策相抵触时，也以村民自治作为借口，不顾法律法规和国家政策的规定。二是部分村干部、村民对村规民约的作用认识不足。一些村虽然制定了村规民约，但对村规民约的内容及执行不关心、不支持，没有从内心认识到村规民约是规范自己行为、保障自身利益的约定，制定后即被束之高阁，成为摆设，在日常的村务处理中并没有被自觉贯彻执行。三是某些村干部、村民对村规民约与清洁乡村活动的关系理解不够、认识不深，认为清洁乡村活动是各级政府和有关部门的事情，甚至认为开展清洁乡村活动是临时任务，不会持续太久，对村规民约中的环境卫生条款未引起足够重视。加上部分村民思想观念保守落后，卫生意识淡薄，以及长期的陋习影响，对不好的环境卫生状况习以为常，参与清洁乡村活动的积极性不高，垃圾乱扔乱倒、污水乱排乱放现象时有发生。
　　由于对村规民约的认识偏差导致了各地村规民约建设现状参差不齐、发展不平衡。凡是村民自治搞得比较好的地方，都比较重视村规民约建设。比如，南宁市共有行政村1395个，已建立或修改村规民约的行政村1355个，占97.13%。又如，武鸣县城厢镇21个村，已制定村规民约的有21个村，占100%；隆安县那垌镇12个村，已制定村规民约的12个村，占100%。这些地方基层矛盾较少，干群关系十分融洽，已经取得了相当成功的经验。而有的地方，仍只有村民自治之名而无村民自治之实，村规民约仍是依靠政府以行政手段推行，村民执行的自觉性不够。
　　（二）制定程序、规定内容不合法的现象仍存在，亟需规范
　　纵观全区，村规民约的制定程序、规定内容不合法的现象仍不同程度地存在。一是制定程序不合法，村民真实意愿表达不足。《村委会组织法》规定，村规民约的制定主体是村民会议。村规民约由全体村民讨论制定，体现全体村民的共同意志，有利于调动他们在制定和执行中的积极性和创造性。按照法律规定，村规民约应由村民会议讨论并决定。但调研中发现，有的村委会在制定村规民约中，没有严格按照制定程序进行，少数村规民约由村民代表会议决定，或由村民代表签字确认，甚至个别是由村委会或村干部私下商量制定或修改；有的村虽然召开了村民会议，但并没有按符合法定人数的村民到会讨论和表决，或只是在村民会议上宣读村规民约即公示生效，等等。二是内容规定不科学甚至违反法律法规，村民权益保护不足。目前，一些村规民约在内容上有瑕疵，甚至与现行法律法规相抵触。如“凡发现违反村规民约，乱丢垃圾，不按要求搞好清洁卫生的，发现第一次由监督员对其进行批评教育并由该户进行整改；发现第二次的就把垃圾堆放在该户门口；发现第三次的，该户的红白喜事其他村民不得参与，该户也不得参加本屯的土地公活动日。”有的村规民约对离婚后再婚的村民在户口申报和村民待遇享受方面作出各种限制；有的村规民约扩大了村委会的权力等。很多地方的村规民约没有对违反的行为提出处理规定，惩奖机制未得到很好体现，或者虽然规定了奖惩机制，但少数条款与现行法律法规和国家政策相抵触，如有的村规民约规定随地吐痰、乱丢纸屑的要罚款、不参加义务劳动的也要罚款。有些地方没有结合本村实际制定村规民约，而是照搬县、镇统一提供的样本，个别村委会甚至将卫生公约等同于村规民约。有些村规民约制定于80年代、九十年代，至今没有重新修订，存在内容过时现象，如“各项上交不能少”等条款已失去实际意义。有的村规民约内容过于笼统，多是倡导行为条款，如“遵守计划生育政策”、“不得虐待老人”、“爱护环境，养成文明言行”等，没有具体的行为规范和执行要求，缺乏可操作性。
　　（三）指导监督力度不够，机制有待完善
　　《村民委员会组织法》规定，村民会议制定村规民约出台后应当报乡、民族乡、镇的人民政府备案，这本身就是一个监督机制。而实际中，部分县的乡镇目前还没有对村规民约进行备案，各村委会也没有依法将本村的村规民约报送乡镇人民政府备案（附表3）；有的乡镇虽然对村规民约进行备案，但乡镇人民政府没有对其是否与国家法律、政策相抵触，是否侵犯公民合法权利等进行合法性审查，没有指导和监督其对一些不合时宜的内容进行修改完善（附表3）；有的乡镇对村规民约的指导和监督没有明确一个具体的部门负责，只是临时成立一个领导小组，并且在具体指导工作中，过分强调村民自治，过于迁就村民的主观意愿，对内容的合法性缺乏必要的监督指导。加之村规民约遍布全区各个村屯，面广量多，靠乡镇监督，力量也不足，执行中出现的问题难以及时发现，监督缺位现象时有发生。同时，如何更有效发挥村规民约的作用，很多地方也缺少一套科学合理的激励机制，对执行村规民约表现突出的村屯，缺乏适当的奖励措施。

　　（四）相关配套措施不完善，助推“美丽广西·清洁乡村”活动长效开展仍有困难
　　一是经费不足，仍然困扰着村规民约的推广实施。目前，全区各地对村规民约中涉及到的清洁乡村活动专项投入仍然有限，而大多数乡镇属乡财县管，工作经费较少，且大多数村无集体收入来源，农民收入水平还不高，自筹资金难度大，工作比较被动，难以长期保障清洁工作正常运转。如博白县初步估算，清洁乡村活动2013-2014年需要投入29亿元左右资金，地方本级预计要每年投入1个亿以上资金。另外，建设一支人数不少的农村保洁员队伍也需要一定的经费开支，对于部分村屯而言困难较大。二是现有基础设施落后，难以适应需要。实施村规民约、开展清洁乡村活动，是一项系统工程，任务艰巨，涉及面广，需要有相应的基础设施。虽然近年来国家加大了对农村基础设施建设的政策倾斜力度，实施了一系列的建设、改造工程，农村交通、村容村貌有了很大的改观，但是农村环保卫生设施落后，很多自然村屯的道路也基本上没有扩宽、硬化，农村脏、乱、差现象还没有得到根本改变，农村运输、村民出行仍存在较大问题。目前，收集处理农村生产生活垃圾、污水的设施建设严重滞后。经过前段工作，虽然垃圾堆放场地（池）问题得到较好解决，但是村屯道路、垃圾运送车、垃圾填埋处理等设施，还远不能适应需要，收集堆放起来的垃圾没有及时甚至无法运送填埋处理。农村生产生活污水的处理，虽然有沼气池和改水改厕项目，但只有部分村屯开展此项工作，不能达到全覆盖，大部分污水都是直接排放到地表、道路旁边的水沟或者江河里。另外，部分村民的环境卫生观念比较落后，长期形成的生活陋习一时难以改变，对正在实施的清洁活动不理解、不配合，参与热情不够高。
　　三、进一步规范完善村规民约的意见和建议
　　（一）进一步加大法制宣传和教育引导力度
　　各乡镇人民政府应充分认识村规民约在村民自治中的重要作用，进一步加大法制宣传和教育引导力度，提高广大村干部和村民的认识，推动村规民约自觉执行。一是着力提高农村基层干部的法律意识、男女平等意识和依法建章立约的自觉性，运用法律知识指导和管理村务，自觉执行村规民约，促进乡风文明。二是通过召开村民代表大会、村民小组会议以及其它群众喜闻乐见的形式对村规民约进行宣传和讲解，进一步宣传村规民约的性质和效力，使广大群众正确认识制定和完善村规民约的意义、作用，做到户户知晓，人人参与，充分调动村民的积极性和创造性，保证村民在法律、法规、政策允许的范围内实行自治。三是各乡镇人民政府、村委会要进行《村民委员会组织法》、《妇女权益保障法》、《土地承包法》和环境卫生等方面的法律法规的宣传，进一步提高农村群众的法律意识和环保意识。
　　（二）进一步规范和完善制定程序及内容
　　一是规范村规民约制定程序。制定和修改村规民约，要充分尊重群众制定村规民约的主体地位，要充分发扬民主，从村民中来，到村民中去，广泛征求群众意见，真正反映全体村民的共同利益和愿望。在村规民约的制定和修改中，应该严格按照《村民委员会组织法》的规定进行，落实好调查研究、集中意见、提交村民大会审议、公布、备案等有关程序和步骤，不能由村委会或者少数人来制定和修改。二是修改、完善村规民约内容。修改完善村规民约要实现合法性，内容上不与国家的法律、法规、政策相抵触，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。要以“美丽广西·清洁乡村”活动为契机，全面清理村规民约，对村规民约不合法的内容，村委会要及时提交村民会议重新进行讨论和修改。要增强针对性。村规民约的制定不在篇幅数量多少，而应以发挥实际作用为目的。既明确“什么不可为”，又规定“违反后怎么办”，切切实实解决当前本村存在的突出问题，达到规范和约束村民行为的目的。要注重操作性。村规民约要简捷易行，做到规定的事项便于理解、便于执行；违规处罚轻重适度，既不激化矛盾，又能通过处罚真正达到教育、警示、约束的作用。要体现时代性。村规民约的内容要紧贴时代，符合各村实际，其内容既可以是综合性的，也可以是分类的。要结合各村实际，将清洁家园、清洁水源、清洁田园等各项加强村级环境卫生的条款纳入村规民约，进而推动清洁乡村活动的有效开展，共同打造环境优美、生活宽裕、文明和谐、管理有序的美丽乡村。
　　（三）进一步加强指导和监督力度
　　一是各地村委会要统筹安排，把好村规民约制定和修改的第一关，成立相应的领导班子和工作班子，指导和引导村民制定出合法有效的村规民约，年底前要完成村规民约的修订完善工作，实现全覆盖。二是乡镇人民政府要加强对村规民约依法制定的指导工作，从程序和内容两个方面加强监督和引导，确保村规民约由村民会议制定、修改，不能由少数人说了算；内容符合法律规定，分类明确，便于操作，并结合清洁乡村活动要求，完善维护环境卫生方面的内容。要完善村规民约备案审查机制，对于没有备案的村规民约，应责令村委会备案，对内容不合法、不适当的村规民约，要求村委会及时提交村民会议讨论、纠正和完善。要明确对村规民约进行指导和监督的办事机构，要择优配备人员搞好审查备案工作，有条件的可以实行专人专管，暂时不具备条件的，建议由政府法制员代管。同时，县级人民政府法制工作部门应抓紧对从事这项工作的人员进行培训，并制定有关工作制度，落实工作责任，对备案工作实行规范化管理。三是各级党委、政府要高度重视，把村规民约修订执行工作作为当前重要工作，摆在突出位置，加大村规民约修订完善工作力度。要建立完善村规民约检查清理机制，及时清理与现行法律法规相抵触、与国家政策和本村实际相脱节的村规民约，使其更具合法性、合理性、科学性和可操作性。民政部门要积极会同有关部门加强对村规民约完善执行情况的督查，及时推广好的典型经验，确保工作取得实实在在的效果。四是各级人大要认真研究如何发挥监督职能作用，督促各级政府和各有关部门正确贯彻实施《村民委员会组织法》，指导村委会制定完善村规民约；监督政府做好村规民约的备案工作；积极引导人大代表关注村规民约工作，组织代表进行视察，加大监督的力度。
　　（四）进一步提高村规民约执行力，促进“美丽广西·清洁乡村”活动深入开展
针对村规民约中涉及到的清洁乡村活动执行难的问题，除在村规民约中明确提出违约责任外，还要建立和健全有关配套机制及措施。一要加强农村基层组织建设，增强村级班子创造力、凝聚力、战斗力，通过发挥农村基层党组织的领导核心作用、示范作用，模范带头贯彻执行村规民约，推动清洁乡村活动的深入开展。二要大力发展集体经济，为新农村建设提供坚实的物质基础。引导村级组织和村民根据市场要求和本村的实际条件，大力发展集体经济，培育农民新型合作组织，大力发展专业合作经济，增强集体组织服务功能，壮大经济实力。三要加大经费投入。要建立以政府主导、社会多渠道投入、村民自筹等多元化的投入机制。一是各级政府要增加投入，加强活动的后续管理，特别是对一些边境地区和少数民族地区要给予资金倾斜照顾，使活动能够长期坚持下去。各级政府要将清洁乡村所需费用纳入当地政府财政预算，积极改善农村基础设施和环境卫生配套设施，解决垃圾保洁运行经费。同时，要积极争取上级扶持政策，争取农村环境保护与污染整治项目资金，落实好地方配套资金。二是探索研究制定农村垃圾处理费征收管理办法，根据不同经济条件、不同区域的镇、村制定不同的征收费率，既可解决经费不足，又能强制提升村民的环卫意识。三是进一步创造条件，鼓励民营企业、在外创业能人等社会资金参与清洁乡村和农村环境保护及整治。四是整合并捆绑国土、城建、涉农、财政等部门项目资金，建立农村环境治理专项经费，用于农村垃圾、污水治理等农村环境卫生配套设施建设。四要加强农村基础设施建设和农村保洁员队伍建设。要加快推动农村道路硬化、改水改厕、村容美化等基础设施建设，提升农村的硬件设施，促进清洁活动的持续开展。按定额比例配备足额的保洁员，把保洁投入经费、保洁员经费（工资）纳入各级政府财政开支项目，同时按有关规定落实保洁员有关待遇。五要重视农村规划工作，在新农村建设规划中综合考虑排水、排污、绿化等问题，尤其是在加快城镇化建设进程中，要对农村产业发展和环境维护做好规划，防止工业污染向农村转移，新的污染源向农村扩散，确保农村环境卫生综合整治工作取得长效成果。六要建立科学合理的激励机制。通过开展示范村建设及文明创建评比等活动，对执行村规民约和开展清洁乡村活动表现突出的村屯和个人，给予表彰和适当的物质奖励。