关于政府依法行政工作情况专题调研报告

 

自治区人大常委会“政府依法行政工作情况”调研组

 

　　为了解政府在依法行政方面的工作情况，更好地支持和促进政府依法行政，提高行政效能，根据2013年专题调研工作计划，自治区人大常委会于2013年6月下旬，组织调研组对政府依法行政工作情况进行专题调研。调研组由自治区人大常委会副主任王跃飞担任组长，自治区人大法制委员会主任委员刘耀龙，副主任委员、常委会法工委主任黎启新担任副组长，成员由自治区人大常委会委员、自治区人大法制委员会组成人员、自治区人大代表组成。6月24日，调研组在自治区人民会堂召开会议，听取了自治区人民政府的情况汇报，自治区发改委、国土厅、交通厅、环保厅分别向调研组作了情况介绍。6月25日—28日，调研组分为两个小组，赴南宁、北海、钦州、来宾、桂林等5个市10个县（区）进行调研，共召开了13个座谈会，进行了28处实地考察。此次调研活动，组织精密、安排周全、点面结合、高效务实。现将调研情况报告如下：
　　一、政府依法行政工作的基本情况
　　2004年，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）。我区各级政府和政府各部门深入学习贯彻科学发展观和依法治国基本方略,紧紧围绕建设法治政府的目标，全面推进依法行政。我区依法行政和法治政府建设取得了明显成效，各级行政机关工作人员依法行政观念不断增强，依法行政工作机制逐步完善，制度建设质量不断提高，行政执法水平日益规范，行政管理效能明显提升，依法管理经济社会事务的能力进一步增强，为保障和促进全区经济社会又快又好发展、实现富民强桂新跨越提供了有力保障。
　　（一）强化组织领导，有序推进依法行政工作
　　一是健全依法行政领导体制。自治区人民政府成立了依法行政工作领导小组,由自治区主席任组长，自治区常务副主席担任副组长，各主要部门领导作为领导小组成员，负责全面组织、协调全区推进依法行政工作。各级人民政府和区直各部门也相继成立了全面推进依法行政工作领导小组，以主要领导作为全面推进依法行政工作第一责任人，普遍建立了主要领导定期听取依法行政工作汇报以及政府部门每年向本级政府、下级政府每年向同级人大和上一级政府报告推进依法行政工作情况制度，为推进依法行政提供了强有力的组织保障。二是科学规划部署，推进依法行政工作有序开展。自治区人民政府相继制定了贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要意见、《广西壮族自治区依法行政考核办法》、《关于加强法治政府建设的实施意见》，将加强法治政府建设的各项要求落实到了政府工作的各个方面、各个环节，推动全区的依法行政工作。全区各级各部门依法行政工作领导小组也结合各自实际制订了本地区本部门推进依法行政工作重点，有力推进了我区依法行政各项工作部署的贯彻实施。三是强化考核激励。2009年2月6日，自治区人民政府制定了《广西壮族自治区依法行政考核办法》，并以主席令颁布，将全区各级政府及政府部门的依法行政工作情况纳入机关绩效考评体系，每年对各地各部门依法行政工作情况进行考核，通过全面掌握、科学评价各级政府和部门依法行政的能力和水平，加强对各级行政机关依法行政工作的指导和督促。以依法行政考核结果为依据，自治区在2011年和2012年先后启动了首批自治区依法行政先进市县、先进单位评比和依法行政示范点创建活动，表彰了2009-2010年度10个依法行政先进市县和6个依法行政先进单位，命名了24个自治区级首批依法行政示范点，通过不断完善依法行政考核和激励机制，以点带面、典型引路，形成推进依法行政平衡发展的强大动力。四是建立学法用法制度。全区各级政府及其部门普遍健全完善了领导干部和公务员学法、政府常务会议学法、学法考核评议等各项制度，将依法行政知识培训和领导干部学法用法情况纳入公务员培训内容和干部考核范围。南宁市部分县区还尝试推行领导干部任职前法律知识考试和测评制度，对拟提拔任用的科级领导干部在任职前进行法律知识考试和测评;南宁市国土资源局还通过“空中学堂”的形式,把行政执法中涉及到的一些法律法规条文,通过短信发给干部,提高广大干部运用法治思维和法治方式开展工作、解决问题的能力。行政机关工作人员学法、遵法、守法、用法的氛围逐渐形成，依法行政逐渐成为广大行政机关工作人员尤其是领导干部的基本共识和工作准则。五是加强法制队伍建设。《纲要》实施以来，全区各级各部门重视发挥政府法制部门的作用，进一步落实法制部门人员、经费保障。各级政府法制部门积极参与了政府工作的各个方面和依法行政的全过程，认真履行职责，发挥参谋、助手和法律顾问作用，为推进依法行政提供重要保障。
　　（二）完善依法决策和科学民主决策机制
　　行政机关决策的科学化、民主化、规范化水平是衡量依法行政的重要标志。自治区各级人民政府及各部门通过建立健全行政机关重大决策程序，不断提高行政机关决策水平。一是建立科学民主决策机制。2007年自治区制定了《广西壮族自治区行政机关重大决策程序暂行规定》，把公众参与、专家论证、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，各地各部门也结合实际进一步完善了工作规则、决策规则和议事规则，对重大决策以及专业性较强的决策事项，决策前组织专业机构或专家进行必要性和可行性论证；对社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，通过向社会征求意见、举行座谈会等形式广泛听取意见，提高了决策的透明度和公众参与度。二是健全依法决策机制。各级、各部门依法决策的自觉性明显增强，政府法制部门和部门法制机构参与行政决策的作用更加突显，各级政府及其部门在制定规范性文件、签约重大决策项目、作出重大决策、实施重要行政管理活动之前都先经法制部门进行合法性审查，法制部门的负责人列席政府常务会议已成为常态。三是落实决策问责制度。自治区人民政府出台了《广西壮族自治区行政过错责任追究办法》，确立了行政问责和行政过错责任追究制度，将违反行政决策程序、不依法制定规范性文件等行为列入责任追究范围，有力地促进了政府决策的科学化、民主化和规范化。
　　（三）健全规范性文件监督管理制度
　　一是完善规范性文件制定和备案监督制度。2010年，自治区人民政府颁布了《广西壮族自治区规范性文件监督管理办法》，明确规定规范性文件必须遵循调研起草、征求意见、组织论证、合法性审查、集体讨论决定、公布、备案等程序，为加强对规范性文件的监督和管理提供制度保障。二是严格履行规范性文件制定程序。全区各级政府、各部门认真执行遵守规范性文件制定权限和制定程序，对涉及人民群众切身利益的重大决策大多能够利用网络、报纸等载体向社会公开征求意见，规范性文件在制定发布前绝大多数能主动交由法制部门进行合法性审查，未经法制部门审核通过的文件不提交常务会议审议，不断提高规范性文件制定的质量。三是落实规范性文件备案审查制度。政府法制部门进一步强化备案纠错功能，2004年以来报送自治区审查备案的规范性文件1177件，切实做到有件必备、有备必审、有错必纠，纠正规范性文件中设定或者变相设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项的情况，并在全国首开先例将规范性文件合法性审查的范围扩大到市县党委部门。四是建立健全规范性文件清理制度。自治区先后多次组织对各地区、各部门现行有效的规范性文件进行全面清理，2010年，自治区本级政府对截至2009年底有效的1400多件规范性文件进行了全面清理，确认自治区政府一级现行继续有效的规范性文件460件，为推进广西科学发展、和谐发展、跨越发展提供制度保障。2012年按照国务院的部署，自治区人民政府又在全区组织开展了行政强制依据和行政强制实施主体的清理工作，自治区本级清理规范性文件815件，其中涉及设定行政强制的30件，决定保留12件，决定废止11件，决定修改7件。全区各市、县也都完成了行政强制依据和实施主体清理工作并向社会公布结果，进一步优化了我区政策环境，维护了法制统一和政令畅通。
　　（四）大力推行公正文明执法
　　近年来，我区不断推进行政执法规范化建设，促进各地区、各部门依法、规范、公正、文明执法。一是全面推行行政执法责任制。2007年自治区人民政府印发关于进一步落实行政执法责任制的通知，要求各级行政部门做到执法主体合法化、执法行为规范化、执法责任具体化，为我区全面推行行政执法责任制奠定了良好的基础。二是建立行政执法主体资格准入制度。从2004年起，我区实行行政执法人员资格准入制度，每年组织全区统一的行政执法人员资格培训考试，经培训考试合格的，方可申请行政执法证。九年来，全区共有23万多人参加了培训考试，有效地促进了我区行政执法人员执法素质的提高。此外，我区还实行行政执法督察员持证上岗制度，自治区人民政府为1200多名行政执法督察人员颁发了行政执法督察证，有效地防止和纠正违法、不当的行政执法行为。三是坚持严格、规范、公正、文明执法，提高了行政执法水平。行政执法机关和行政执法人员强化依法行政意识和服务意识，倡导人性执法、说理执法、文明执法，为投资者营造和谐、稳定、宽松的发展环境。各地各部门在执法工作中注重转变执法理念和执法方式，坚持实体与程序并重、合法与合理兼顾、执法与指导并举，取得了良好成效。全区14个市和大部分的区直部门均建立了行政裁量权基准制度和执法规范标准体系，进一步规范了行政处罚自由裁量权和行政执法行为。
　　（五）加强行政执法自律，自觉接受监督
　　一是加大行政执法监督力度，规范行政权力的运行。2012年起我区在全国率先实行在政府法制部门增挂行政执法监督局牌子的创新举措，目前南宁、百色、来宾、北海、玉林、贺州、河池等设区的市和部分市县均挂牌成立了行政执法监督局，玉林市还实现了辖区内所有县（市、区）行政执法监督局挂牌全覆盖。通过审核认定行政执法主体、组织行政执法专项监督检查、行政执法案卷评查、行政执法个案监督、指导制定行政执法操作规程、规范行政处罚裁量权等方式指导和监督行政执法工作，强化对行政执法事前、事中、事后各个阶段的全程动态监督。全区各地各部门还创新投诉举报机制，通过办理行政管理相对人提出的有关行政执法的投诉举报案件，主动接受社会监督，做到了投诉有门、办理有效、结果透明、督查到位。二是完善政府信息公开机制，及时主动接受信息。我区各地明确了负责政府信息公开工作的部门，规定了主动公开和依申请公开政府信息的范围、程序、责任追究方式、考核办法等，建立了科学的政府信息公开监督指标体系，进一步理顺了全区政府信息公开工作体制。目前，自治区本级各有关部门设立的政府信息公开专门工作机构68个，各市、县人民政府及其工作部门设立的政府信息公开专门工作机构869个。各地各部门均按照要求编制政府信息公开指南和目录，严格按照《政府信息公开条例》规定的内容、程序和方式，及时、准确地公开信息，接受社会监督。三是自觉接受人大、政协监督。全区各级政府依法接受人大及其常委会的法律监督、政协的民主监督，每年依照规定报告政府工作、接受质询、听取意见，认真办理人大代表建议和政协委员提案，不断提高政府工作水平，切实从源头上减少行政争议。四是充分发挥行政复议层次监督、定纷止争职能。2004年以来，全区各级行政复议机构畅通行政复议渠道，创新行政复议方式方法，共办结行政复议案件23702件，进一步强化了各级政府及其有关部门依法行政的观念，维护了社会的和谐稳定。我区各级普遍建立了行政调解联席会议制度，构建由地方各级政府负总责、政府法制部门牵头、各职能部门为主体的行政调解工作机制，积极运用和解、调解等手段化解矛盾，达到了“定纷止争、案结事了”的效果。认真抓好信访工作，完善信访工作机制，畅通信访渠道，引导当事人依法、有序、文明信访。五是自觉接受司法监督。各级行政机关认真处理行政诉讼案件，2004年以来各级行政机关出庭应诉行政案件情况13967件，有效维护行政机关依法行政行为，坚决纠正违法、明显不当的行政行为，保护了公民、法人和其他组织的合法权益。六是加强对专项工作的监督。加强了对政府职能部门、行政执法机关运用权力、履行职责情况的监督，加大对重点领域、重点资金方面的违法违规问题和经济案件的查处力度。
　　（六）深化行政审批制度改革，推动政府职能转变
　　我区各级政府通过清理行政审批项目、创新行政审批方式、整合政务服务资源、完善政务服务体系、优化政务服务功能、深化政务公开等工作，全面、深入地推进行政审批制度改革，促进了全区各级政府职能转变和管理观念、方式更新。
　　一是全面精简审批项目，推动政府职能转变。《纲要》实施以来，我区先后完成了5次大规模的行政审批项目清理工作。先后共取消和调整了50%以上的行政审批项目，保留行政审批项目1316项，比2000年减少1594项，并对自治区人民政府决定保留的1316项行政审批项目逐项制定了行政审批项目操作规范和审批流程图，实现了全区行政审批操作标准化和行政审批无差异化服务，行政审批项目大幅精简，行政审批行为日益规范，行政审批流程不断优化。2012年底自治区人民政府决定在全区开展第六次行政审批项目清理工作，突出对投资领域、社会事业领域和非行政许可审批等三个重点领域的清理，凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。目前，自治区审核组已初步完成审核工作，形成了《广西壮族自治区行政许可项目目录》、《广西壮族自治区非行政许可审批项目目录》和《广西壮族自治区便民服务项目》，印发各市和区直各有关部门征求意见。二是大力推进扩权强县改革，增强县域经济发展活力。2010年12月，自治区出台了《广西壮族自治区人民政府关于开展扩权强县工作的意见》，通过直接下放和委托下放两种方式将721项行政审批权限下放县级实施。其中自治区本级决定下放368项行政审批项目到市级或者县级行政机关实施，制定、公布了401个下放方案；各市也根据自身实际情况下放了一大批行政审批项目，进一步理顺了自治区、市、县三级政府权责关系，减少了行政审批环节，提高了行政效率，促进了县域经济和城镇化加快发展。三是推进政务服务和效能建设，推动政府职能转变取得实质性进展。自治区在2007年建立实施全区统一的首问负责制、严格实行限时办结制、严格实行责任追究制等行政审批“三项制度”。全面推进行政审批相对集中制度改革，2007年2月，自治区决定在自治区、市、县三级建立政务服务中心，目前，自治区本级（1个）、地级市（14个）、县（市、区）（111个）全部建立了综合性政务服务中心或行政审批办事大厅，近50%的乡镇（街道）和部分行政村（社区）也建立了政务服务中心(站)，形成全区上下联动、层级清晰的政务服务网络。各地区、各部门对重大项目联合审批活动开通行政审批“绿色通道”，为办事企业和群众提供了便捷高效的“一站式”行政审批服务。率先在全国建立统一的行政效能电子监察监督机制，强化行政审批的全过程监控，将政务服务、政务公开、政府信息公开工作纳入绩效考评，确保行政审批各个环节在阳光下运行。
　　二、存在的主要问题
　　我区各级人民政府和各部门，在推进依法行政方面取得了明显成绩，依法行政已成为各级政府及其行政管理部门的共识。在此次调研中，我们也发现了一些问题，主要表现在：
　　（一）依法行政工作进展不平衡。个别基层政府领导对依法行政的重要性认识不够到位，依法行政意识有待进步加强。
　　（二）个别地方行政决策程序执行不够严密。个别地方在公开征求意见、可行性论证、集体讨论、合法性审查等环节上，重形式，轻内容，存在走过场现象。
　　（三）部分地方运用法律手段依法处理、化解社会矛盾和纠纷不够充分。一些市县行政复议机构不健全、人员经费不足。全区有６个设区的市至今没有按《仲裁法》的规定设立仲裁委员会。
　　（四）相对集中行政处罚权和综合执法改革面还须扩大。据了解，全国大部分省、自治区都已开展此项工作，吉林、安徽在市县全部建立城市综合行政执法局，我区只有少数几个市县建立了城市综合行政执法局。在行政执法中，多头执法、重复执法、交叉执法现象还普遍存在。
　　（五）基层行政执法队伍建设与扩权强县后的职能不适应。在“扩权强县”改革之后，一些县级人民政府没有及时调整和整合执法队伍，造成执法人员缺乏现象，一些地方甚至采取外聘人员参与执法。
　　三、意见和建议
　　一是深入学习贯彻党的十八大精神，加强领导干部依法行政能力。进一步健全完善领导干部学法、用法的长效机制，牢固树立以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐的理念，提高各级领导机关和领导干部运用法治思维和法治方式处理问题、解决问题的能力。建立更加有效的激励约束机制，把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件，使依法行政真正成为一项硬要求与硬约束，确保把依法行政的各项要求落实到政府工作的各个方面、各个环节。
　　二是进一步优化行政决策机制。进一步加强和完善基层人民政府和部门行政决策机制，为进一步落实科学决策、民主决策、依法决策提供制度支撑。
　　三是进一步推进政府职能转变。要按照今年3月全国人大通过的国务院机构改革和职能转变方案的精神，以及国务院新通过的有关行政审批制度改革的要求，继续深化行政审批制度改革，认真做好全区第六批行政审批项目清理工作，重点在投资、社会事业和非行政许可审批领域进一步清理、减少和调整行政审批事项，及时修改、制定行政审批操作规范及其审批流程图。
　　四是进一步完善行政执法监督机制。在坚持党内监督、人大监督、政协民主监督、社会群众监督、新闻舆论监督和司法监督的同时，继续完善行政机关层级监督机制，建立健全行政执法监督机构，加大对社会关注度高、群众反映强烈的重点领域、重点部门的行政执法监督力度，确保行政机关及其工作人员全面正确实施法律法规规章。
　　五是健全化解矛盾纠纷机制。建立健全各类纠纷排查和预警机制，提高政府应对突发事件的能力，建立健全行政调解与人民调解、司法调解、行政复议、行政诉讼对接机制，健全全区仲裁机构，充分发挥调解、仲裁、行政复议在化解社会矛盾纠纷中功能作用，增强防范和化解矛盾纠纷的整体合力，依法妥善处理各种社会矛盾和纠纷。