关于我区土地管理情况的专题调研报告
http://www.gxrd.gov.cn 2013年05月30日 11:20 来源：广西人大网
关于我区土地管理情况的专题调研报告
自治区人大常委会专题调研组
根据自治区人大常委会2013年监督工作计划，自治区十二届人大常委会第四次会议将听取和审议自治区人民政府关于土地管理工作情况的报告。为配合此项工作，区人大常委会成立了由常委会副主任覃瑞祥为组长的调研组，于2013年4月22日上午听取自治区国土厅、发改委、住建厅等有关厅局关于土地管理情况的汇报，4月22日下午—26日调研组分赴柳州市、鹿寨县、河池市、宜州市、玉林市、容县、钦州市、灵山县开展专题调研。现将有关情况报告如下。
一、我区土地管理的基本情况
我区各级政府高度重视土地的利用和管理，认真贯彻落实《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地法》）和《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（以下简称《办法》）及其配套规章、规范性文件，全面加强土地用途管制，严格保护耕地，强化规划的控制和引导作用，统筹安排各类各业各区域用地，较好地满足了我区经济社会可持续发展的土地需求。
（一）认真贯彻落实《土地法》和《办法》
1.落实责任，加强宣传。各级政府把土地管理工作作为经济发展的基础工作、重点工作，对土地管理工作实行主要领导负责制，每年将耕地保护、土地利用、土地卫片执法检查等工作纳入政府绩效考评指标，确保《土地法》和《办法》贯彻落实到位。加强对《土地法》等法律法规的宣传。以多种形式深入宣传学习土地管理法律法规，利用报纸、电视、广播等各种媒体面向社会广泛宣传，特别是利用“4.22世界地球日”、“6.25全国土地日”和“12.4全国法制日”进行集中宣传，不断提高广大群众法制观念。
2.制定配套文件，促进土地法律法规的贯彻落实。根据《土地法》和《办法》的有关规定，各地结合本市情况制定征地制度改革、土地利用管理、执法监察等配套文件，进一步理顺办事程序、规范各项管理，有效提高了土地管理能力和依法行政水平，促进土地法律法规的贯彻落实。如河池市先后出台了《河池市城市规划区内征收集体土地及房屋拆迁补偿安置办法》和《河池市人民政府办公室关于明确河池市城市规划区土地征收有关问题的通知》等一系列制度，各县（市、区）也结合当地实际建立健全各项制度30多项。玉林市制定出台了《玉林市人民政府关于建立国土资源执法监管共同责任制度的通知》等配套文件共20多项，进一步明确各级政府的执法监管责任主体。
（二）坚持实行最严格的耕地保护制度
各级政府把耕地保护放在重要位置，坚持最严格的耕地保护制度，有效遏制了耕地减少过快的势头。
1.强化耕地保护责任。各级政府实行严格的耕地保护责任目标管理制度，强化责任目标考核，层层签订《耕地保护责任状》，明确责任，逐级落实。柳州、河池、玉林、钦州都将耕地保有量和基本农田保护面积列为考核各级政府及其主要负责人工作政绩的刚性指标，以签订责任状的形式，将耕地保护任务分解落实到各县(市、区)人民政府，有效推动了耕地保护责任目标落实。
2.多途径确保耕地占补平衡。柳州、河池、玉林、钦州认真执行耕地“占一补一”和“先补后占”制度，确保耕地占补动态平衡。河池市建立了耕地占补平衡、土地利用供应、土地利用计划指标等一系列台账，明确专人负责动态管理，及时更新。各级政府保护耕地的主体责任进一步强化，全区非农建设项目经依法批准占用耕地10055.86公顷，全部落实“先补后占”和“占一补一”，全区连续13年实现耕地占补平衡，牢牢守住了广西6312万亩耕地红线。
3.大力推进农村土地整治。一是不断加大对农村土地整治投入力度，全区共投资约18.6亿元，用于批准实施的89个整村推进土地整治项目，推进农村田间水利、田间道路等基础设施建设，整治面积74.53万亩，新增耕地面积2.1万亩。二是加强高标准基本农田建设，完成了374万亩高标准农田建设任务。启动兴边富民土地整治重大工程申报国家重点土地整治工程工作。三是桂中农村土地整治示范工程成效显著。所有143个项目均按计划完成了建设任务，走在了全国土地整治10个示范省建设的前列，为全国组织最强、力度最大、进度最快的示范工程。崇左市龙州县“小块并大块”整治耕地模式获全国推广。
（三）加强节约集约用地管理
一是多举措促进土地节约集约。钦州市努力挖掘用地潜力，积极推进产业园区多层标准厂房建设。2012年该市建成标准厂房91万平方米，园区用地容积率由0.35提高到了1.5，节省用地185.733公顷。钦州市灵山县创建了“多层标准厂房和低效土地二次开发”节约集约用地新模式，单位土地的投资强度和产出效率创新高。柳州市2007年以来，通过“退城进郊”“退二进三”、低效用地二次开发和地下空间开发建设等多项措施，增加建筑面积1796万平方米，节约土地1272公顷，实现了空间资源的有效整合和土地集约利用，该市柳江县获评全国首批国土资源节约集约模范县。二是建立规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、激励机制、利用监管、考核评价和共同责任等八项制度，加强用地预审，控制规模，推进转型，促进土地节约集约，年内共盘活存量土地22395公顷。
（四）探索农村土地使用制度改革
国家所有和农民集体所有并存是我国土地产权制度的基本特征，我区各级政府积极探索农村土地使用制度改革，依法保护农民合法权益。
1.全力推进农村土地确权登记。农村集体土地确权登记是推进“三农”改革发证的基础性工作，2011年，我区土地变更调查全面完成并通过国土资源部验收，推进全国宗地统一代码编制工作，完成土地登记信息采集与上报系统建设试点任务，基本完成农村集体土地所有权登记发证任务。全区集体土地所有权已发证面积2074.11万公顷，占应发证面积的97.7%；已发证4.51万本，发证率96.3%；农村宅基地登记发证和集体建设用地使用权确权登记发证工作稳步推进，为推进城乡一体化改革夯实了基础。
2.加快征地制度改革。我区国土部门积极推进征地统一年产值标准和区片综合地价的制定和实施，构建征地补偿标准动态调整机制，加快推进南宁市征地制度改革试点，进一步加强和规范集体土地征地拆迁工作的意见，探索强化协调工作机制、创新拆迁安置模式、加强征地拆迁补偿资金管理等。
（五）加强土地监察，规范用地秩序
建立自治区、市、县、乡四级执法监察网络，加大土地违法行为查处力度。认真开展“土地市场秩序治理整顿”、“查处土地违法违规专项行动”、“土地执法百日行动”和“双保行动”等活动，集中力量清理并严肃查处土地违法违规案件，遏制土地违法违规高发态势。2013年一季度我区共发现各类土地违法行为678件,涉及土地面积116.89公顷,与去年同期相比分别下降29.23%和66.46%。大部分违法行为在动态巡查中被及时制止,一季度巡查发现违法行为582件,制止495件,巡查发现率85.84%,制止率85.05%。
二、土地管理工作存在的问题
从柳州、河池、玉林、钦州调研了解的情况来看，当前土地管理工作中主要存在以下问题：
（一）区域快速发展与用地指标不足之间的矛盾日益突出。调研所到市、县普遍反映，建设用地指标不能满足城乡建设的用地需求，土地供求矛盾较突出。河池市反映，按照规划，至2020年该市计划新增建设用地仅16600公顷，而该市重点规划项目新增建设用地需求达11000公顷左右，留给城乡建设用地的调整空间小，协调难度大，与区域快速发展的形势不适应。柳州市柳东新区管委会反映，土地利用总体规划确定的预留建设用地规模不足以承载位于柳州汽车城建设发展需要，汽车城总体规划与土地利用总体规划有46平方公里的建设用地差距。玉林市城镇村每年所需新增建设用地约为1200公顷，而玉林市城镇村新增建设用地指标平均每年仅有650公顷，指标缺口较大。中马钦州产业园区是中国和马来西亚两国政府合作的第一个产业园区，产业园区总体规划55平方公里范围，尚有22.74平方公里不在土地利用总体规划确定的预留建设用地范围。目前，国家没有给园区单列下达年度用地指标，园区规划所需的用地指标仍占用钦州市的规划控制指标，根据钦州市反映，如中马钦州产业园长期占用钦州市的建设用地指标，钦州市建设用地调整空间将越来越小。宜州市、容县、灵山县也都反映建设用地指标较少，用地保障工作压力大。
（二）耕地后备资源匮乏。我国实行最严格的耕地保护制度，对建设占用的基本农田，各地政府负责补充划入数量和质量相当的基本农田。调研中发现各地耕地保护形势不容乐观，钦州市“十二五”期间，经济社会发展预计需占用耕地约26800公顷，而钦州市可开发补充的耕地约14000公顷，耕地补充缺口较大，耕地后备资源总量不足。柳州、河池、玉林都反映，耕地占补平衡工作难度大，补充耕地的数量和质量难以保障，耕地后备资源难以满足长远发展需求。
（三）土地行政执法能力有限。土地执法的共同责任机制尚未完全落实到位，土地违法成本较低，土地执法很难到位。现行法律法规未赋予国土部门强制执行权，对一些拒不配合调查、拒不停止违法行为的违法者没有强制措施，土地执法人员在案件调查取证、法律文书送达、制止违法行为方面的执法措施有限。
（四）农村违法建设用地问题较突出。调研中，各市普遍反映，当前建设用地指标主要向城市倾斜，农村建设用地指标紧缺，农民日益增长的改善生产生活条件的现实需求和建设用地计划指标配置失衡之间的矛盾较突出，导致农村居民未经批准违法建房现象较普遍。此外，由于农村宅基地建设规划不完善，农民建房违法用地、少批多用、超标用地、建新不拆旧（一户多宅）等现象较多。
（五）土地征收工作难度大。各市普遍反映征地工作难度大，征地拆迁资金难以完全保障，征地补偿标准、安置办法、保障政策等与被征地农民的要求差距较大。
此外，调研中，一些部门提出建设用地审查报批时间长，报批程序和材料复杂等问题；一些市、县还提出由于历史原因，部分耕地遭受重金属污染，修复治理难度大。
三、有关意见和建议
（一）强化土地利用规划的统一管控作用，继续坚持最严格的耕地保护制度。
一是严格落实土地用途管制制度，充分发挥土地利用总体规划的统筹管控作用。强化土地利用规划与城乡规划、区域发展、产业布局、基础设施建设、生态环境保护等相关规划的审查和衔接，实现国土空间功能最优化、利用效率最大化、资源配置一体化的合理布局。二是坚持和完善最严格的耕地保护制度。不断完善耕地保护长效机制和耕地占补平衡制度、耕地保护目标责任考核制度，大力推进土地整治，加快建设高标准基本农田。三是总结推广地方保护耕地的做法经验，优化耕地保护方式和结构，积极鼓励引导农民开展“小块并大块”的自发开垦土地整治模式，加大土地开发整理复垦补充耕地力度，调动地方政府、集体经济组织和农民保护耕地的积极性。四是注重耕地质量的保护。高度重视有毒有害物质或重金属污染农田问题，健全耕地质量评价监测制度和监管体系，全面实施测土配方施肥，加大对被污染的耕地修复治理力度。
（二）健全节约集约用地长效机制，不断提高土地资源利用效率。
1.加强节约集约用地制度建设，全面促进资源节约，促进城镇低效用地再开发。对旧城镇、旧村庄、旧厂矿进行整合利用，因地制宜确定低效用地再开发范围，做好调查摸底、土地确权、上图入库和在线备案工作，科学编制再开发用地规划，制定年度实施方案，采取多种方式再开发，鼓励原土地权利人开展低效用地再开发，建立市场主体参与再开发激励机制，规范政府储备存量用地的开发利用，统筹兼顾各方利益，完善低效用地再开发各类历史遗留用地手续，稳妥有序推进各项低效用地再开发工作。积极探索低丘缓坡综合开发利用。按照“宜农则农、宜建则建”原则，加大对低丘缓坡土地资源的开发利用。合理保护生态环境，积极引导工业企业充分利用低丘缓坡等土地资源，探索用地空间置换和用地指标折算的新机制。
2.探索建立开源节流机制，科学推进空间立体开发利用。在开源方面，按照规划引导、政策鼓励、多元投入、规范管理的思路，用好“征转分离”、区位调整政策，有效盘活存量，不断拓展建设用地新空间。如在现有城市土地立体开发利用基础上，进一步探索完善地上、地下空间土地使用权供应和确权登记政策支撑体系，编制城市空间立体开发利用管理方案，完善地上、地下空间有偿使用、价格标准、容积率等激励引导政策，推进城乡一体的地下空间开发利用。在节流方面，建立完善以规划和行业准入标准为前提、以政策约束鼓励为导向、以监管考核为保障、以有偿使用和市场配置为基础的资源节约集约制度，对出让后的土地加强监管，促进项目开发建设，使土地供应有效转化为新的经济增长点。
（三）构建共同责任机制，严打违法用地行为。一是进一步落实和完善“政府主导、部门协作、社会参与”的国土资源执法监管共同责任机制，有效整合执法监察力量，加大违法案件查处力度，严厉打击违法用地行为。二是改进执法监察方式方法，采取切实有效措施构建天上看、地上查、公众积极参与的执法检查体系，实行动态巡查，实行巡查责任制，细分责任区，落实责任人，严格责任制，及时发现和制止违法行为。三是加强国土资源执法监察队伍建设，强化学习培训，提高队伍执法的综合素质，同时，要重视作为国土资源工作第一线的基层国土资源所的建设。
（四）改进农村农民建房用地管理，引导和规范农村农民建房用地。一是统筹规划农村建设用地，加快完善农村土地利用规划和土地整理专项规划，加强与乡镇和村庄建设规划的协调，既为农村农民建房提供用地保障，又要努力促进农村土地利用率提高。二是加强宣传教育，强化广大农村农民国策意识。多渠道多层次多形式地宣传国土政策，宣传土地的基本国策、法律法规，动之以情晓之以理，积极引导和规范农村农民建房用地，尤其要利用好“6.25全国土地宣传日”、“12.4全国法制日”这一载体，在全社会营造珍地、惜地、依法用地的良好氛围。
（五）完善土地管理法律法规。加强对农用地转用和征收土地审批模式、征地补偿标准和安置办法等问题的立法研究，及时总结实践工作中的好做法和经验，对需要通过国家立法解决的问题，提出立法建议。根据国家有关土地管理的法律和政策，及时对自治区实施土地管理法办法进行修改完善。
编辑：宋江波 审核：林青松
