一、问题的缘起

 

　　近日，据有关媒体报道，3年多来，广东省人大网立法专网对24项条例30份征求意见稿公开向社会公众征求意见，其中“0”意见的8份，约占总量的26 .7%，20条法规征求意见稿仅有1人发表意见，占总数六成。意见最多的《广东省安全生产条例（修订草案征求意见稿）》，也只有2人参与，发表了135条意见。据透露，通过其他方式收到的来自普通市民意见也并不多。不单是鲜有老百姓问津，广东省人大常委会法工委称，即使“走出去”“上门”请代表发表意见也请不来，每一次法规征求意见稿都发电邮给947名代表，每次收到的反馈仅有1%[1]。事实上，开门立法遇冷并不是广东一省独有的尴尬。就拿安徽省合肥市2013年以来的8项立法来说，近一半在征求意见的环节，参与的市民人数达不到100人。值得注意的是，这8个立法项目，涉及房屋租赁、户外广告设置、促进民营经济发展、查处车辆非法客运、城市绿化管理、修改失业保险条例……可以说，每一项立法都与公众的利益息息相关[2]。那么，开门立法如何避免“形式主义”和“走过场”的尴尬，使之名副其实呢？十八届三中全会公报提出的“推动人民代表大会制度与时俱进”“推进协商民主广泛多层制度化发展”“深入开展立法协商”“通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系”“完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径”等内容，为推进开门立法、保证人民当家作主提供了新契机、新思维和新路径。

 

　　二、开门立法：原理、规范与实践

 

　　开门立法，就是在立法过程中贯彻群众路线，促进广大人民群众的积极参与，实现立法民主化。具体而言，就是采用公开征求立法建议、立法听证等方式，让民众的利益诉求和意愿从立法之初就能够得到充分体现，从而提高立法的公开透明度，使立法更好地集中民智、体现民意、符合民心。作为立法民主的重要体现，开门立法不仅是现代民主国家在立法程序、立法形式上的客观要求，也是宪法的人民主权原则在立法领域的具体落实。

 

　　人民主权，意味着人民是一切国家权力的最终掌控者，“人民是一切事物的原因和结果，凡事皆出自人民，并用于人民。”[3]当代哲学大师哈贝马斯认为，人民主权指的是这样一种不可侵犯的主权：公民有权要求相关的行为规范（包括伦理的、道德的以及法律的行为规范）对他们而言都是公正的，公民有权要求任何一种行为规范都应获得他们的同意。“在这个原则中，既包含机会平等地参与民主的意志形成过程这种主观权利，也包含公民自决的建制化实践这种客观法的创造可能性作用。”[4]通过强调将法律合法性重新建立在自由和平等的“所有人的重合的和联合的意志”的商谈基础上，法律可以成为改造经济系统和行政系统的工具，并由此成为沟通系统和生活世界的基本途径，具有系统整合和社会整合的双重功能。在整合人民主权与人权原则的基础上，哈贝马斯得出结论，民主原则是商谈原则和法律形式相互交叠的结果，法律规则必须在立法的起草和讨论过程中通过所有相关的人员的协商辩论获得同意方能合法有效，民主的实质是宪法的建制化机构能够随时随地关心公民的利益诉求和真实意愿，并给予其争论以充分对话交流的机会和空间。这要求国家的立法活动除了应当从道德层面考虑作为主体的个人的自由权利之外，还必须考虑公民的自我价值追求、伦理和政治意愿；国家的立法首先应当确保公民公开表达观点和意愿的权利，这是立法获得规范层面合法性基础的前提。换言之，“民主的最重要的原则是，当影响到他们的集体生活和利益的事态发生时，人民有权自己统治自己”[5]。在这个意义上，每个公民都是法律的服从者和创制者，作为创制者，每个人都是自由的和平等的；更重要的是，法律的合法性来自于所有受法律约束的当事人的同意，来自于所有公民的共识，而这种同意和共识产生于民主的立法过程。

 

　　自新中国成立以来，我们的立法工作还是比较注重公众参与，强调走群众路线的。现行宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”我国立法法第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”立法法第三十四条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”在我国全国人大常委会的工作报告中，也多次提到立法民主原则：九届全国人大第四次会议的常委会工作报告提出“力争做到立法决策的民主化、科学化”；十届全国人大第二次会议的常委会工作报告提出，“坚持立法为民，以人为本”；十届全国人大第四次会议的常委会工作报告提出“立法质量不断提高，立法民主化迈出新步伐”；十届全国人大第五次会议的常委会工作报告提出“科学立法、民主立法继续推进，立法质量进一步提高”；十一届全国人大第一次会议的常委会工作报告提出“坚持走群众路线、充分发扬民主、扩大公民对立法工作的有序参与，是做好立法工作、提高立法质量的重要途径”；十一届全国人大第五次会议的常委会工作报告提出“扩大公民对立法的有序参与，积极回应社会关切”；十二届全国人大一次会议的常委会工作报告提出“探索科学立法、民主立法新途径”。这些都表明了作为国家最高立法机关的全国人大及其常委会对民主立法工作的重视，也是地方各级人大在以后的立法工作中创新工作方式方法，进一步推动人大立法民主化的具体指导思想。

 

　　近年来，全国人大和地方人大及其常委会在立法过程中，积极推进开门立法，如全国人大在婚姻法、物权法、个人所得税法的起草修改中，都注重广泛听取、吸收社会公众的意见，坚持面向公民公开征集立法建议项目和对法律法规起草修改的意见，通过电视、报纸、互联网上刊登法规草案，召开听证会、座谈会和专家咨询会，开设网上论坛等形式，拓宽公民参与立法活动的方式和途径，确保公民的立法知情权、参与权、建议权和监督权。在广东，省人大常委会通过公开上网征求意见、向全国人大代表及省人大代表征求意见、向地级市人大征求意见、向省直部门征求意见、立法专家征求意见5个立法基地征求意见以及下基层调研听取意见等方式广泛听取意见，征求民意。广东省人大常委要求，每个法规草案在立项、起草、审议的全过程，都要书面征求各地级以上市人大常委会、各有关部门、30名人大代表和部分立法顾问的意见。对涉及人民群众切身利益的法规或者重大的立法活动，采用公开登报征求意见的方式。对专业性比较强的法规，通过专家论证会、立法论坛等形式听取意见。此外，还建立了专门的立法网，向社会公众公开法规草案及相关的背景材料并征求意见。特别是对于情况复杂、各方面意见分歧比较大的法规，还专门召开听证会听取意见。对涉及特殊群体利益的法规，召开专门的立法座谈会听取意见[6]。应当说，这些做法对于推进开门立法是非常必要的，缘何依然出现遇冷的结果呢？或许，澳门商议式民调的实践可以给我们提供些许启示。

 

　　三、澳门的经验：商议式民调的启示

 

　　在澳门特别行政区，公众对于参与立法的积极性非常高，尤其是与自己息息相关的民生议题。而且，民众有多种渠道参与立法表达意见，而立法机关往往更主动地为公众建言献策提供多种途径，促进公众参与。其中，商议式民调是诸多征求民意方式中效果最为突出的一种，受到了广泛关注。

 

　　以2011年12月4日澳门特区政府就是否修改《出版法》《视听广播法》举办“商议日”活动为例，在此次活动中，共有277名被随机抽样的市民代表和29名新闻工作者代表参与。此次民调分成公众组和专业组，其中由新闻工作者组成的专业组来自本地多个传媒机构。活动采用问卷调查、小组讨论、大会提问等形式进行，整体运作畅顺，参与者积极发表意见和观点，达到商议式民调充分讨论交流的目的。特别是在小组讨论和大组问答时，商议参与者围绕“互联网纳入出版法监督范围的讨论”“有关成立出版委员会的讨论”“有关订立新闻工作者通则的讨论”等话题进行讨论，不少参与者都提及澳门基本法对于公民言论自由、新闻自由及监督权的保障。由此可见，公民权利得以充分实现和保障是商议式民调顺利进行的前提。澳门行政程序法第五条明确规定，“与私人发生关系时，公共行政当局应当遵循平等原则，不得因被管理者之血统、性别、种族、语言、原居地、宗教、政治信仰或意识形态信仰、教育、经济状况、社会地位，而使之享有特权、受惠、受损害、或剥夺其任何权利或免除其任何义务。”这就为民众平等地参与立法过程中的商议讨论提供了重要法律保障。

 

　　商议式民意调查作为澳门特区开门立法民众咨询活动的组成部分，不仅是《出版法》《视听广播法》修订程序的基本环节，也是特区政府收集业界和社会意见的重要途径。其实，自2010年3月澳门特区政府施政方针中提出启动修订《出版法》《视听广播法》程序后，澳门新闻局就与本地传媒业界保持定期的沟通会晤，先后五次会见本地传媒机构及组织代表，介绍工作进度并听取意见，希望广泛征集社会民众的意见和建议，完善相关法律，确保澳门民众的新闻自由和言论自由。此外，为收集社会大众及传媒业界对《出版法》《视听广播法》的意见，澳门新闻局于2011年初进行了修订《出版法》和《视听广播法》的民意调查和分析服务的公开招标，这引起了业界和社会对“两法”内容的关注。澳门特区政府新闻局局长还表示，调查结束后，负责民调工作的科研团队会对数据进行分析，全面分析后将提交详尽的报告供政府参考，相关结果将通过媒体向全体市民公布[7]。由是观之，澳门特区在推进开门立法过程中，能够及时公开相关立法信息、对立法项目进行深入调研，广泛征询公众意见，及时反馈公众意见，并委托相关顾问公司撰写报告，对所有收集的意见进行数据统计、整体分析，最后提出相关建议以真正影响立法决策。“协商最适合形成和检验法律、政治原则和公共政策问题。”[8]实践表明，通过平等的协商辩论，不仅能够促进公共理性的形成，而且有利于参与各方都能尊重和理解彼此的立场，将分歧转化为凝聚共识的强大动力。

 

　　四、期待立法民主：商谈制度化是关键

 

　　“民主的合法性并不单纯建立在偏好聚合的代议制基础之上，也不仅仅依赖公民对公共决策的协商参与。正式的制度与非正式的制度都是需要的，协商的程序与决策的程序同样重要。只有完美的代议和理性协商的结合才能够保证民主的合法性。”[9]人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民实现当家作主权利的重要保证。人民代表大会制度主要体现的是选举民主，是人民通过选举、投票行使权利的主要渠道和制度保证，但要使人民代表大会制度更好地表达民意，就必须充分吸收协商的优势，特别是针对目前开门立法中很难见到各方利益主体之间、利益相关者与人大代表、专家学者之间的意见交流和交锋，在立法过程中借鉴商谈理论，强调商谈原则非常重要。党的十八大报告指出，“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用”“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度”。十八届三中全会公报提出，“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”“拓宽国家政权机关的协商渠道”“深入开展立法协商”，这就要求以充分发挥代表作用作为坚持和完善人民代表大会制度的重要内容，建立起常态化、规范化、制度化的人大代表与选民的联系、沟通、商谈机制，以促进人大的立法工作更好地反映民意、集中民智、贴近民生，更好地实现、维护和发展最广大人民的根本利益。

 

　　具体说来，推进开门立法，建立起常态化、规范化、制度化的人大代表与选民的联系、沟通、商谈机制至少要关注如下几个方面的内容：

 

　　第一，完善立法法等相关法律法规，为深入开展立法协商提供规范依据。如立法法第三十四条就全国人大常委会的立法，对人民参与立法的途径只作了概括性、原则性规定，即只规定国家机关制定法律、法规和规章“可以采取座谈会、论证会和听证会等多种形式”征求意见。这里的“可以”只是个准用性规范，而不是强制性规范，立法机构或部门完全可以自主地决定是否采取这些方式。另外，立法法对这些途径的适用条件也没有进行具体规定，也没有从法律的角度对座谈会、论证会、听证会各自的含义进行说明，以及在什么时候采用，按照什么程序采用。因此，完善相关法律法规，使其具有明确性和可操作性是开展有效商谈的规范基础。

 

　　第二，落实信息公开制度，是深入开展立法协商的前提。信息公开是保障各方商谈参与者就某个议题进行充分的审议、辩论与开展合作的前提，也是协商民主的基本原则。在立法活动中，立法机关应当提前、主动公开相关立法信息，通过门户网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开，或者通过公共设施如图书馆等设置立法信息查阅场所，为立法协商参与者及广大民众获取立法信息提供便利。同时，立法机关可以编制公布立法信息公开指南和立法规划目录，并及时更新，以提升民众对立法活动的认同感。特别是对于一些比较专业的法律法规，普通群众难以理解条文的专业术语及含义，更需要立法机关事先的主动公开和广泛宣传。在立法之前，最好通过立法信息公开指南和立法规划等向社会公开，说明立法目的，收到反馈意见后，应明确规定一个回应期限，对归纳整理后的反馈意见进行说明，向社会公开采纳和不采纳的理由。

 

　　第三，构建立法商谈机制，是深入开展立法协商的制度载体。世界各国的协商实践表明，规则对商谈的内容和程序将产生实质性影响，良好商谈的先决条件就是商谈程序的施行，即用一套规则和体制来规范商谈以保证商谈的有序和有效。商谈规则能够规范和保证参与者能够获得充足的信息，决定发言的规则及每个问题的可能性决策，说明商谈过程中出现问题可能的处理办法，以及保证商谈过程中足够的公开性以促进理性说服。同时，有效的商谈机制可以针对不同主题创设不同的商谈程序，避免时间拖延，提高商谈效率，限制暴力威胁及金钱贿赂等。“正如亚里士多德所指出的，智慧可能是一种贵族式的美德，所以建议在代议机构中确保协商民主的良好运作是十分明智的。”[10]作为我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现。就立法领域而言，建立有效的立法商谈机制，不仅应注重开门立法的制度化[11]，通过现有法律框架实现商谈参与者间的联合与自决，而且应强调程序合理、环节完整的商谈机制的系统构建，使立法协商在一种互惠合作的氛围中进行，从而提高立法质量，促进立法民主。

 

　　注释：

　　[1]薛冰妮：《官方开门立法为何频频遇冷》，载《南方都市报》2013年9月2日；练洪祥：《开门立法遇冷 尴尬值得思考》，载《广州日报》2013年9月2日。

　　[2]堂吉伟德：《开门立法遇冷缘于参与动力不足》，载《法制日报》2013年9月3日。

　　[3]【法】托克维尔：《论美国的民主》（上），董果良译，商务印书馆1988年版，第64页。

　　[4]【德】哈贝马斯：《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，北京三联书店2003年版，第207页。

　　[5]【美】伊安·夏皮罗：《政治的道德基础》，姚建华等译，上海三联书店2006年版，第227页。

　　[6]辛均庆：《科学、民主、开门立法 为国家立法摸索道路》，载《南方日报》2013年1月22日。

　　[7]傅旭：《澳门首次举办商议式民调》，载《人民日报》2011年12月6日。

　　[8]【爱尔兰】梅维·库克：《协商民主的五个观点》，王文玉译，载陈家刚选编《协商民主》，上海三联书店2004年版，第44页。

　　[9]E.O.Eriksen,The question of Deliberative Supranationalism in the EU, ARENA Working Paper, 1999, p.24.

　　[10]Ethan J. Leib, Deliberative Democracy in America:A Proposal for a Popular Branch of Government, University Park: Pennsylvania State University Press, 2004, p.29.

　　[11]符向军：《期待“开门立法”制度化》，载《检察日报》2013年11月25日。

 

（戴激涛  广东财经大学法学院副教授。本文为广东省哲学社会科学规划项目“协同治理下宪法商谈建制化研究”[批准号GD12YFX01]的阶段性成果）