如果要评选各级人大常委会履职中最常见的文本，那审议意见一定能拔得头筹。特别是监督法实施以来，人大常委会对监督对象表达意见和要求的文件载体，除了少数事项采用决议、决定形式外，绝大部分都是以审议意见的形式提出并转交。可以说，常委会审议意见的形成、转交、办理、答复，以及结果评价，已成为各级人大常委会的日常性工作。但就是这项地方人大常委会在长期实践中创造出来的履职形式，却面临着上下认同不一、工作机制不一、内容形式不一、作用效力不一等诸多难题。一纸看似简单的“审议意见”已成为许多地方人大常委会加强和改进监督工作、增进监督实效面临的新课题。认真梳理、剖析这项老工作、新课题，对提高常委会会议审议质量、增强监督法执行刚性、促进常委会职权“落地”无疑具有十分重要的现实意义。

　　究竟是谁的“意见”　　

　　常委会审议意见最早诞生于地方人大常委会工作实践，但第一份“意见书”出自何方，已很难考证。相当长一段时期，这种地方人大常委会在听取和审议有关国家机关工作报告或有关事项后形成的书面材料，在常委会履职活动中扮演着极为重要的角色。围绕常委会审议意见的形成与办理，地方人大常委会履职产生了许多具有开创意义的举措，如听取审议专项工作报告“两次划圈”“一府两院”办理审议意见公开制度、审议意见办理情况督查等，这些探索为解决早期地方人大常委会对审议事项“议而无决”“议过就了”的状况，增强常委会履职实效起到了巨大的推动和保障作用。在工作实践中，地方各级人大常委会也大多形成了一些带共性的工作方法与程序，如审议意见的形成一般有两种方式，一是根据会议议题，在广泛开展视察、调查和检查的基础上形成审议意见建议稿，并提请主任会议研究，原则同意后提交常委会审议通过；另一种是在会议审议有关工作报告时，综合各方意见形成，会后再提交主任会议研究同意后交“一府两院”办理。工作中大多是按前一种方式操作，特别是市、县两级人大常委会，多由相关专门委员会或常委会工作机构根据调研、检查情况起草建议稿。这段时期，在工作实践中，大家对常委会审议意见究竟是谁的“意见”分歧不大。如西安市人大常委会在2004 年对市本级和所辖13 个区县人大常委会审议意见相关情况进行过一次专项调查，认为“西安市人大常委会把原来以办公厅函的形式转办改为以常委会正式文件的形式转办，有效地提高了审议意见的权威性”。并对一些地方“在常委会会议召开后，由办事机构工作人员根据常委会组成人员在会议审议时的发言记录综合整理，由常委会领导签发”“没有经过任何会议讨论通过”的做法提出疑义和批评。可以说，当时各地的主流意见比较一致，普遍认为常委会审议意见是会议意见，是一种有法律效力的常委会集体意志表达。

　　这种情况，在2006 年监督法出台后有了变化。虽然监督法在第十四条、二十条、二十七条中明确规定审议意见交“一府两院”处理，但监督法的表述有两处与大家以往约定俗成的看法不同。一是将审议意见描述成“常委会组成人员对……的审议意见”；二是规定将审议意见“交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理”。这样的规定，与长期以来地方人大常委会在工作实践中形成的审议意见是常委会的集体意志，“一府两院”必须认真办理并向常委会报告办理情况的理念形成了巨大的落差。在这个落差面前，各地产生了分化。有的地方借鉴全国人大常委会的做法，将以往的“常委会审议意见”改为“对某某报告的意见和建议”，文体上也以出席人员认为、出席人员提出等方式来表达建议对策，并以常委会办公厅函的形式向“一府两院”转交；一些地方则依然保持以往的工作模式，会前拟定审议意见建议稿，交常委会组成人员讨论修改后，经常委会主要负责人签署，以“常委会审议意见”的形式直接转“一府两院”办理。也就是说，相当部分的人大工作者认为，常委会“审议意见”不是组成人员个人意见的总和，而应是组成人员、相关专门委员会和常委会工作机构共同参与，并经一定程序形成的会议意见，是常委会这个法律主体的特定意志。

　　只是“意见、建议”吗

　　这是审议意见在形成、转办及办理过程中产生的问题，其本质就是如何看待常委会审议意见。这不仅是理论上的定位，更是现实工作中的把握。长期以来，常委会审议意见相当于何种地位的法律文件方面，一直存在分歧。如有的认为，审议意见是常委会组成人员听取和审议“一府两院”某项报告后提出的评价和建设性意见，它与决议、决定相比，缺乏国家强制力作为保障，属于建议、批评和意见范畴。有的认为，审议意见与决定、决议相比，都是常委会意志的表现形态，其区别在于未决性，但它与代表的建议、批评和意见相比，其行权主体是常委会，所以审议意见的效力应低于常委会决定、决议，高于代表建议、批评和意见。还有的认为，“一府两院”对审议意见必须“研究处理”是法律的规定，并且常委会在必要时可作出相关决议，这已经赋予了审议意见相应的强制力，它与决议的区别在于审议内容的重大性和规范的持久性上，其执行效力与决议相当。

　　这样的分歧，主要是由于法律的未定性。到目前为止，没有哪部法律对“常委会审议意见”进行概念规范，监督法使用的是“常委会组成人员审议意见”，这与大家长期认为的“会议意见”并不是同一事物。其次是工作惯性与路径依赖带来的影响，特别是地方各级人大常委会，在长期的工作中，已经形成通过“常委会审议意见”来表达意志、推动问题解决、评价“一府两院”工作的思维和机制，相应法律载体一旦取消或弱化，监督工作的力度与权威就会迅速软化。这样的预期，让各级人大常委会组成人员、人大工作者很难接受。

　　所以，在实际工作中，许多地方仍然把审议意见作为常委会集体意志的表达，其处理程序明显严于代表建议、批评和意见的处理。如黑龙江省实施监督法办法要求，“人大常委会收到人民政府、人民法院或者人民检察院对审议意见的研究处理情况或者执行决议情况的报告后，应当由代表工作机构向本级人大代表通报，并由人大常委会办事机构在当地媒体上公布。”特别是在市、县两级人大常委会，对审议意见的办理往往还设置了约束性规定。如广东省英德市人大常委会要求，“一府两院”应当在两个月内将审议意见研究处理情况由其办事机构送交市人大常委会有关委室征求意见后，一个月内向市人大常委会提出书面报告。一些地方的“一府两院”的相关制度中也常将审议意见与决议、决定的办理一并要求，如贵阳市人民政府规定，“对人大常委会作出的决议或决定，提出的审议意见及相应的批评、意见和建议，要虚心接受，积极纠正。”可以看出，无论是程序规定，还是办理要求，都体现了对常委会集体行权的尊重与保障。

　　用什么来保障意见“落地”

　　对于审议意见来说，概念的厘清、效力的认定、程序的规范，都是为了促进最终的办理落实。换而言之，只有以完善的程序和相应的强制力来保障审意见“落地”，“常委会审议意见”与“常委会组成人员审议意见”之争才不会一再成为实务界人士的心结。对于审议意见的办理来说，最好的保障力量是法律规范。监督法第十四条、二十条、二十七条均规定，人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后，向常务委员会提出书面报告。这样的规定，为审议意见的落实构建了一个程序上的闭环。但在实际工作中，大家感觉光有书面报告还不能形成有效的监督压力，所以各地在制定监督法配套法规或工作制度时，往往对“书面报告”进行了实化，增加了评价、再监督等环节。如河北省实施监督法办法规定，对“一府两院”研究处理执法检查报告及审议意见情况，“必要时，由主任会议决定提请常务委员会审议，或者由常务委员会组织跟踪检查”。山东省安丘市人大常委会则要求，“对承办审议意见不认真的部门，机关各委室可以提出要求其重新办理的建议，报经主任会议同意后，由市人大常委会办公室通知有关部门重新办理。”这些实践，为未来监督法的修改或制定监督法实施办法，提供了借鉴与参考。当然，办理情况如何，离不开审议意见本身的质量。特别是一些地方将以往的专门委员会、常委会工作机构形成意见初稿改为综合常委会组成人员会场审议发言后，如果没有相应的保障机制和工作要求，就会出现散而不优、针对性不强、可操作性差的问题，常委会审议意见就会异化成另一种形式的会议简报，这对常委会的监督权威与监督质量无疑会产生极大的伤害。所以，提高审议意见质量实质上是提高常委会履职水平的综合性工程，只有把监督事项选题、前期调研、会议审议、综合整理、主任会议研究等各个环节都抓实，审议意见才可能成为建设性意见的集合，为“一府两院”高质量办理奠定基础。

　　再次，审议意见最终要得到有效执行，才能体现其价值与意义。这需要从办理层级、程序规范、结果评价、领导责任等各个环节来落实。如重庆市规定，“对人民政府专项工作报告的审议意见，应当由政府市长、区县（自治县）长办公会议或者政府常务会议研究处理；对人民法院、人民检察院专项工作报告的审议意见，应当由审判委员会会议或者院长办公会、检察委员会会议或者检察长办公会研究处理。”这样的要求，实质上将审议意见办理作为了“一府两院”领导班子的法律责任，体现了“由人大产生、对人大负责、受人大监督”的宪法本义。

　　所以，无论审议意见以何种表述、何种文本出现，都应该回归到国家权力机关职权行使方式的本质上来。只有这样，才不会丢失其灵魂，真正成为民意与权力的有效表达。

 

（戴志华　作者系湖南省人大常委会研究室人员）