审查、批准政府预算决算、监督预算执行是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权，“五四宪法”就作出了各级人大审查批准预算决算的规定，经过近60 年的努力、发展，人大预算审查监督工作在各方面都取得了成效。党的十八大、十八届三中全会在新的历史起点上，对加强和改进人大预算审查监督工作又提出了新的要求，这就要求我们必须适应新形势、完成新任务，为什么要这样说？一是党的十八大提出了“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，十八届三中全会提出了“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”，这既是党中央对人大预算审查监督工作的殷切期望，也是具体要求，需要我们认真落实。二是近年来，财政收支规模越来越大，2013 年全国公共财政预算支出为13.9 万亿，政府性基金预算支出为4.8 万亿元，财政资金从哪里来？用到哪里去？用的怎么样？社会各方面都非常关注，需要我们积极回应社会关切。三是在各地深入贯彻落实“八项规定”，大力提倡“厉行节约、反对浪费”的大背景下，有必要从预算资金安排使用层面深入分析导致“四风”问题产生的原因，从源头上防范这些问题的发生，同时，也需要人大切实强化预算监督职能。因此，笔者认为，把握监督重点，突出监督实效，是新形势下的客观要求和现实需要。

为了实现上述目标，必须把握住三个方面的重点问题，并将其贯穿于日常工作之中。

一、依法理财的问题。党的十八大报告强调“全面推进依法治国”，十八届三中全会对推进法治中国建设作出了部署，提出了“必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设”的目标。依法理财作为严格执法、依法行政的重要方面，是依法治国的重要内容，必须认真落实。在经济社会发展过程中，随着预算法、税收征管法、监督法和国务院有关条例的颁布、实施，企业所得税、个人所得税、车船税法的制定，以及各省制定的预算审查监督条例、实施监督法办法等，从总体上构成了一个财税法规和监督相结合的体系，可以说，依法治国在预算管理领域逐步得到具体化。有了法，各级政府就要严格按照预算法及相关法规的要求，编制、管理和执行预算，依法接受人大、审计和社会监督，这是政府最基本的职责，同时，各级人大也要依法履行好监督职责，这也是最基本的职责，双方都应该做到，本文主要从人大层面分析这个问题。人大在依法履职过程中，要抓好三个方面的工作：一是要加大人大代表培训，加强人大代表和政府财税部门之间的沟通，促进政府财税部门改进预算编制等方式，逐步将项目支出预算细化到目级科目，让更多的代表读懂预算，至少要让每个代表团都有人看得懂预算，了解预算编制、安排、使用的基本情况，努力为人大代表依法审查和批准预算、决算创造条件。二是要督促政府将所有收支都纳入预算管理，一方面要坚持先有预算后有支出的基本原则，把年初预算编实；另一方面要改进行政管理方式，增强工作和预算安排的协调性，减少年中的调整追加，把人大批准的预算实施好，维护人大批准预算的严肃性。三是对违反财经法规的行为，一定要依法追究责任，维护法律的严肃性，这是一个各级人大和各级政府都需要反思的问题。我们认真地想一想，为什么每年的审计工作报告都发现了那么多挤占、挪用和违规使用财政资金的行为，并且屡禁不止，笔者认为，一个最主要的原因就是没有做到依法理财，违法成本太小，违法者没有依法承担相应的法律责任。从执法和监督层面分析，也有一些亟待完善的地方，预算法颁布近20 年，还没有因为违犯预算法引起的诉讼案件见诸报端。

二、保障范围的问题。财政收支矛盾是永恒的主题，任何时候，有限的财政资金都不可能满足各方面的需要。十八届三中全会提出了“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，进一步明确了财政资金保障的方向，这也是人大审查监督预算的一条最基本的原则。因此，要促进政府部门把握好财政的保障范围，坚守财政的公共性，按照“取之于民，用之于民”的基本原则，按照中央和各级党委的决策部署，按照大多数人民群众的意愿，把更多的财政资金投向人民最需要的教育、医疗、社会保障等民生领域。近年来，随着经济社会的发展，出现了财政保障范围越来越宽、标准越来越高、支出压力越来越大的倾向。各级人大在预算审查监督过程中，对此要引起警惕，关注三方面的问题：一是要保重点，把贯彻落实重大决策部署、保障民生、支持重点项目实施作为支出重点；二是要做到量力而为，有多少钱办多少事；三是要处理好政府和市场的关系，做到不缺位、不越位，只要是市场能够自行调节的竞争性领域，就不应投入财政资金，对现有财政资金介入竞争性领域的项目进行清理，落实好市场在资源配置中起决定性作用的要求；反之只要是市场不能提供服务的公共领域，财政就应主动买单。

三、安全有效的问题。人大批准预算后，执行预算的主体是各级政府。保障财政资金安全运行，防止财政资金被挤占、挪用甚至浪费，是各级政府最起码的职责。这是一个老问题，也是一个比较顽固的问题，每年都有这样那样的问题发生，人民群众意见很大，各级人大要督促各级政府相关部门认真分析问题产生的原因，研究解决的对策，把财政资金管好。近几年来，资金使用效益越来越受到社会各方面的关注，这是对人大监督预算和政府执行预算提出的一个新要求。资金使用后取得了什么效果？是否实现了预算安排的目标？政府要向人大报告，人大要向人民交代，都要接受社会的监督。因此，政府在预算编制前要进行充分的可行性研究，预算执行中要加强监督管理，预算执行后要进行科学的评估，确保预算执行的经济性、效率性。

2014 年的中央经济工作会议提出了着力防控债务风险的要求，也明确了将政府债务分门别类纳入全口径预算管理的方向。因此，在预算审查监督过程中，也要高度重视地方政府债务问题，督促政府有关部门逐步化解存量债务，严格控制新增债务，把债务风险控制在可承受的范围内。把监督重点放在三方面：一是处理好政府债务规模和经济社会发展之间的关系审查风险是否可控？二是监督政府债务举借、管理和偿还是否规范？资金使用是否取得预期效果，是否存在损失、浪费的问题？三是督促将政府债务先纳入财政归口管理，为纳入全口径预算管理创造条件。

当然，做好新形势下的人大预算审查监督工作，应当抓住五个着力点，从善于监督上下工夫，才能实现上述目标：一是要发挥好代表的主体作用。人大代表及其常委会组成人员是预算审查和监督的主体，要做好咨询和服务工作，使他们更多地了解预算编制、执行、管理和资金绩效情况，更有效地依法行使自己的权力。二是要认真落实“全口径”的要求。一方面要加强与政府相关部门的沟通，督促其将所有政府性收支纳入预算管理，接受人大、审计和社会的监督;另一方面要改进监督方式，在“加强”方面寻找突破口，提高人大预算监督实效。三是要积极探索地方财税管理立法。地方财税管理立法的数量总体偏少，这既有我国财政管理体制高度集中的客观因素，也有我们自己的一些主观原因。要按照建设法治中国的要求，认真研究当前财政改革与发展的现实需要，把握重点，将运行效果较好的政府规章，通过地方立法的形式固定下来，完善财税法规。四是要借助外部力量。预算审查和监督是法律性、政策性、专业性很强的工作，但各级人大的力量毕竟十分有限。因此，还应当借助各方面的专业力量，为我所用。首先要做到加强与财政、审计部门的沟通和联系，他们既是人大监督的对象，也应当是合作的伙伴、依靠的力量；其次也可以借助中介机构和有关专家参与预算审查监督工作。五是要创新监督方式。全国各地都在积极探索这方面的工作。据笔者了解，北京、安徽、浙江、上海等地在预算审查监督方面，就有一些好的做法，比如选择几个部门，对其预算和决算草案进行重点审查;请审计查出问题的有关单位负责人列席常委会会议，等等。这些做法，都可以在深入研究的基础上，结合实际逐步地开展。

 

（段发达　作者系云南省人大常委会预算工作委员会人员）