——2014年5月27日在广西壮族自治区第十二届
人民代表大会常务委员会第十次会议上

 

自治区法制办副主任　潘　东

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　我受自治区人民政府的委托，现对《广西壮族自治区湿地保护条例(草案)》作如下说明：

　　一、制定的必要性和依据
　　

　　湿地是“地球之肾”，具有巨大的生态功能，对维护地球的生态平衡具有十分重要的作用。健康的“湿地”生态系统不仅是国家生态安全和建设美丽中国的重要组成部分，而且是经济社会可持续发展的重要基础，对于维护生态平衡、改善生态状况、减缓气候变暖、实现经济社会可持续发展，具有十分重要的意义。广西湿地资源丰富，类型多样，孕育了丰富的生物资源，是我国南部湿地的重要组成部分，但是，根据2011年全国第二次湿地资源调查数据统计，全区自然湿地保护率仅仅接近15％，远远低于全国46％的平均水平，还有85％左右的天然湿地没有涵盖在内。特别是随着城镇化、工业化步伐的加快，我区的湿地保护和管理工作中出现了一些急需解决的突出问题：一是湿地资源破坏严重、湿地面积急剧减少。近年来，我区沿海、沿江地区存在盲目围垦、随意侵占湿地、非法采砂、排放工业废水和生活污水等现象，加之大量不合理的使用农药化肥，直接导致湿地面积减少、生态功能下降和生物多样性降低。据2009年的调查结果显示，自1980年以来，广西全区的红树林被占用面积达1464.1公顷，其中用于挖塘养殖达1390.9公顷。二是缺乏湿地管理协调机制。广西湿地资源的保护管理、开发利用牵涉面广、部门多，至今还没有形成有效的湿地管理协调机制。由于不同地区、不同部门，因在湿地保护、管理和利用方面的目标不同，加上没有有效的协调机制，致使湿地保护管理比较混乱，造成湿地资源萎缩、污染、破坏。三是缺乏湿地保护法律依据。目前，湿地保护、管理工作还没有上位法，在农业用地、林地、建设用地日渐规范的情况下，湿地保护和合理利用压力越来越大。虽然现有与湿地保护有关的法律法规较多，但由于这些法律法规的主要保护对象不是湿地，或没有把湿地作为一个完整的生态系统来考虑，在湿地保护和利用方面的各种规定过于散乱，致使湿地资源保护和合理利用在依法管理、执法监督上所采用的依据不统一，对许多破坏和利用湿地的行为进行处理时无法可依，使湿地利用中存在的诸多问题得不到真正的解决，迫切需要进行立法规范。近年来，自治区人大代表和政协委员多次提出加快全区湿地保护立法步伐的建议。综上所述，为了加强湿地保护，维护湿地生态功能和生物多样性，促进湿地资源可持续利用，制定《条例》十分必要。
　　制定《条例》主要参考了《国际湿地公约》、国家林业局《湿地保护管理规定》，借鉴了浙江、江西、山东等省的立法经验。

　　二、起草经过
　　

　　《条例》由自治区林业厅负责组织草拟。2008年2月，林业厅即成立了以分管副厅长为组长的起草领导小组，专门负责《条例》的起草工作。2009年该厅委托广西师范大学生命科学院院长梁士楚博士负责承担该研究课题，开展调研、收集资料，2009年8月，起草小组草拟完成了《条例(初稿)》。之后，2009年9月至2013年2月，该厅多次组织研究讨论，对《条例（初稿）》进行了修改、完善和论证，并结合在2011年组织开展全区第二次湿地资源调查所征询到的基层湿地保护工作者的意见和建议进一步修改和完善，于2013年4月形成了《条例(送审稿)》报送自治区法制办。2013年5月，国家林业局出台《湿地保护管理规定》，经与区林业厅沟通协商，该厅对《条例(送审稿)》再次进行修改完善，于8月报送自治区法制办。自治区法制办对送审稿及时进行研究审查，9月形成了征求意见稿，送14个市及区直有关部门征求意见。为充分征求社会各界意见，还在自治区人民政府门户网站和广西政府法制网上全文公布征求意见稿，并召开了立法论证会和协调会。在认真研究各方面意见的基础上，自治区法制办对征求意见稿作了进一步修改，最后，经自治区法制办主任办公会议集体讨论，形成《条例（草案审查稿）》上报自治区人民政府。2014年1月7日自治区十二届人民政府第23次常务会议审议通过后形成《条例（草案）》。

　　三、有关问题的说明
　　

　　(一)关于湿地的定义
　　关于湿地的定义，我国与世界上170多个国家共同签署的《国际湿地公约》中对湿地的表述是：“湿地是指，天然或人工、长久或暂时的沼泽地、泥炭地或水域地带，带有静止或流动的淡水、半咸水或咸水水体，包括低潮时水深不超过6米的水域。”今年出台的国家林业局《湿地保护管理规定》的定义是：“本规定所称湿地，是指常年或者季节性积水地带、水域和低潮时水深不超过6米的海域，包括沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地、滨海湿地等自然湿地，以及重点保护野生动物栖息地或者重点保护野生植物的原生地等人工湿地。”两者相比，国际公约的定义范围更宽，国家林业局的定义缩小了公约中定义的湿地范围，将水田等人工湿地排除在湿地保护范围外，更符合我区湿地保护的现状和需要。为此，《条例(草案)》将湿地的定义表述为：“常年或者季节性积水地带、水域和低潮时水深不超过六米的海域，包括沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地、滨海湿地等自然湿地，以及重点保护野生动物栖息地或者重点保护野生植物的原生地等人工湿地。”
　　（二）关于湿地的保护管理体制
　　湿地保护涉及多个部门的职能。《国务院办公厅关于加强湿地保护管理的通知》（国办发〔2004〕50号）强调，地方各级人民政府要高度重视湿地保护管理工作，坚持和逐步完善综合协调、分部门实施的湿地保护管理体制。为进一步理顺我区湿地保护管理体制，《条例(草案)》从几个方面作了规定：一是湿地保护工作实行综合协调、分部门实施的管理体制；二是县级以上人民政府应当加强对湿地保护工作的领导，建立综合协调机制，协调解决湿地保护工作中的重大问题；三是县级以上人民政府林业主管部门负责组织、协调、指导和监督本行政区域内的湿地保护工作。其他行政主管部门应当按照各自的职责，做好湿地保护工作。
　　（三）关于湿地保护
　　为充分体现生态优先的原则，有效保护全区的湿地资源，《条例(草案)》主要作了几个方面的规定：一是县级以上人民政府应当将湿地保护纳入本级国民经济和社会发展规划，林业部门会同有关部门编制湿地保护规划并报本级人民政府批准后组织实施。二是对湿地实行分级分类保护，将湿地分为国际重要湿地、国家重要湿地、自治区重要湿地和一般湿地，国际重要湿地、国家重要湿地、自治区重要湿地实行名录管理，并对湿地采取设立湿地自然保护区、湿地公园、湿地自然保护小区等方式予以保护。三是县级以上人民政府及其林业主管部门，应当组织、协调有关部门建立湿地执法协作机制，加强对湿地保护和管理工作的监督检查。四是县级以上人民政府应当按照湿地保护规划的要求，对生态功能出现退化的湿地组织生态修复。因缺水导致湿地生态功能退化的，应当建立补水机制，根据湿地生态功能恢复需要有计划地进行补水。五是对湿地的开发建设和利用、占用作了明确的限制性规定。六是明确规定了湿地内的禁止行为。
　　（四）关于法律责任
　　由于湿地保护没有直接的上位法作为立法依据，根据地方性法规设定行政处罚的权限，参考国家资源保护有关法律法规和外省已经出台的相关地方性法规，《条例（草案）》在第三十四条设定了行政处罚的种类、幅度及其执法机关。考虑到目前许多自然保护区都有其管理机构，为提高管理效率，降低行政成本，湿地保护有关部门可以在其法定权限内，委托自然保护区或湿地公园管理机构实施行政处罚。
　　以上说明连同《广西壮族自治区湿地保护条例(草案)》，请一并予以审议。