关于检查《中华人民共和国职业教育法》实施情况的报告
http://www.gxrd.gov.cn 2015年08月25日 11:12 来源：广西人大网
——2015年5月25日在广西壮族自治区第十二届
人民代表大会常务委员会第十六次会议上
自治区人大常委会职业教育法执法检查组副组长
自治区人大教育科学文化卫生委员会主任委员 刘树森
自治区人大常委会：
受全国人大常委会委托，自治区人大常委会组成执法检查组，对我区贯彻实施《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）的情况进行了检查。执法检查组以自治区人大常委会副主任荣仕星为组长，成员由教科文卫委员会组成人员及部分自治区人大代表等组成，邀请了自治区教育厅、人社厅有关负责同志随同检查。在听取自治区发改委、教育厅、财政厅、人社厅、农业厅、扶贫办等部门情况汇报的基础上，4月14日至17日，检查组深入柳州市、防城港市及部分县、区，听取市、县（区）人民政府及有关部门关于贯彻实施《职业教育法》工作情况汇报，召开了由职业院校负责人、教师及用工企业、人才市场、职业鉴定培训机构负责人座谈会，实地考察了部分高职、中职、技工学校、人才市场等，对《职业教育法》的贯彻落实情况进行了检查。现将执法检查情况报告如下：
一、贯彻实施《职业教育法》的基本情况
《职业教育法》颁布实施以来，我区高度重视，认真学习和贯彻落实，制定颁布配套地方性法规及一系列政策，加大法律法规宣传力度，加大财政投入，各部门协同配合，在全国率先部署实施职业教育攻坚，开展职业培训扶贫攻坚工程，努力构建现代职业教育体系，取得明显成效。
（一）法规制度日益健全，职业教育开始进入依法依规发展阶段。先后制定出台了《广西壮族自治区职业教育条例》、《关于全面实施职业教育攻坚的决定》、《关于贯彻〈国务院关于加快发展现代职业教育的决定〉的实施意见》、《关于加强职业培训促进就业的实施意见》、《开展职业培训扶贫攻坚工程工作方案》、《关于进一步加大教育投入加快教育发展的意见》等10多个职业教育重大法规政策，建立了适合我区区情的奖优扶先、教师队伍建设、学校设置管理、职业培训开展、财政长效投入等系列制度，职业教育持续纳入我区国民经济和社会发展规划，民族地区职业教育综合改革试验区建设加快推进。
（二）统筹普职协调发展，中职与普高协调发展、中职与高职统筹发展的格局初步形成。2014年，全区中职学校（含技工学校）共计招生32.5万人，普通高中招生30.46万人，基本实现中职与普通高中招生大体相当、协调发展的目标。全区具有招生资格的中等职业学校312所（含技工学校50所），其中国家中等职业教育改革发展示范学校32所、自治区示范特色学校70所，立项建设示范特色专业及实训基地65个，中职学校在校生规模达896634人（其中，技工学校在校生113959人）。全区现有高等职业院校37所，其中国家示范性院校2所、国家骨干院校3所、自治区级示范性院校12所，全区全日制普通专科高职在校生规模达34.6万人。
在院校和专业布局结构调整方面，根据我区产业发展情况，对接“两区一带”主体功能区划及新型工业化、新型城镇化规划，不断进行调整优化，全区14个设区市均建有职业院校和技工学校，并规划建设120所示范性职业院校。对应自治区重点发展的食品、汽车、有色金属等14个千亿元产业和节能环保、新能源汽车、生物农业、养生长寿健康等10个新兴产业，调整优化专业结构，设置202个中职专业和381个高职专业，覆盖19个专业大类和一、二、三产业，初步形成适应就业需求和产业调整的专业结构体系。重点规划建设450个职业教育示范特色专业及实训基地。打造了一些特色鲜明的高水平示范性高职学院，如柳州铁道职业技术学院紧紧围绕我区铁路网建设与运营，设置了铁道运输、城市轨道交通等特色专业，毕业生供不应求；2014年，2053名毕业生初次就业率为92.84%，用人单位对学生的综合评价满意率达到98%以上。
2014年全区高职院校毕业生就业率达96%，中职学校毕业生就业率达97.57%，且连续6年保持在96%以上，其中55%的职业院校毕业生在区内就业。
（三）贯通技术技能人才成长通道，现代职业教育体系框架初步形成。出台《广西壮族自治区职业教育人才培养质量提升工程实施方案》，组织实施职业教育贯通培养项目，构建人才培养“立交桥”，贯通技术技能人才成长通道。不断扩大本科对口招收中职毕业生试点，试点高校从4所增加到6所，招生范围从32所国家示范中职校扩大到全区所有中职校，2014年录取1512名中职应届毕业生，增幅达136.4%；增加高职学生专升本人数，2014年共安排“专升本”计划8100人，相较2013年增加15.7%；通过高职院校自主招生、注册入学对口招生中职毕业生、五年一贯制高职办学、2+3中高职分段式联合办学等多种方式拓宽中职升入高职学习通道，2014年高职院校共录取中职学生25235人，实施中高职衔接的高职27所、中职40所。组织15所高职院校通过“师资、课程、管理、设备”等多种帮扶形式，建立职业院校对口帮扶县级中专制度，开展中高职贯通合作办学。推进职普互通，修订《普通高中学籍管理实施办法》，明确普通高中和中等职业学校学生相互转学的制度安排。
（四）队伍建设不断加强，教师整体素质和能力逐步提升。2014年，全区高职院校折合教师总数1.4万人，专任教师11591人，其中“双师型”教师4925人，占42.5%；博士研究生学历教师94人，占0.81%；硕士研究生学历教师3961人，占34.17%；大学学历7270人，占62.72%，专科学历266人，占2.29%。专任教师专业技术职务结构中，高级职称教师3142人，占29.67%；中级职称教师5040人，占47.59%；初级职称教师2409人，占22.75%。中职学校教职工28173人，专任教师20417人，其中中职学校（不含技工学校）“双师型”教师7300人，占中职教师队伍总数的35%；专任教师中，博士、硕士1582人，占专任教师总数的7.8%，本科16073人，占77.4%。全区技工学校文化技术理论课教师2786人，占62.51%；生产实习指导教师1671人，占37.49%；一体化教师1775人，占39.83%。
（五）经费投入稳步增加，财政支持职业教育发展的长效机制逐步建立完善。财政支持职业教育发展政策进一步完善，财政有序投入的规定进一步明确。如，2011年—2013年教育费附加和地方教育附加安排职业教育的比例分别不低于30%和15%；2014年—2017年教育费附加和地方教育附加安排职业教育的比例不低于30%；加大经费统筹力度，充分发挥企事业职工教育培训经费以及就业经费、扶贫和移民安置资金等各类资金在促进职业培训中的作用；从土地出让收益中按比例计提的教育资金要安排一定资金用于发展农村中等职业教育等。
按照学生人数平均经费标准足额拨付职业院校经费的投入稳定增长机制正在建立和完善。2014年自治区直属、市属（含城区）、县属中职生均公用经费标准为每生每年500元、400元、300元，2015年为700元、600元、500元；2014年自治区直属、市属高职生均公用经费标准分别按照每生每年600元、500元拨付，2015年分别按照每生每年800元、700元拨付。目前，高职院校生均拨款制度正在研究制定，到2017年我区高职生均财政拨款水平不低于1.2万元。同时，将职业院校教师工资纳入年度部门预算予以保障，足额发放，安排专项资金支持职业院校“双师型”教师提升计划（2014年安排0.31亿元），按照人均每年3万元标准与地方据实结算，用于特岗老师符合自治区统一规定的工资支出。全面实施中职免学费工作，2008—2014年，累计筹措中职免学费资金26.49亿元（其中2014年安排7.81亿元），资助学生近150万人次，近20万名家庭经济困难学生通过享受资助政策完成中职教育并顺利就业；实施中职国家助学金政策，2008年—2014年，累计筹措中职国家助学金23.84亿元（其中2014年安排1.05亿元）；实施中职毕业生升入高职家庭经济困难学生学费补助政策，每生每年补助学费2000元；实施中等职业教育奖学金政策，目前为每生每年2000元；实施高校国家奖助学金政策等。
职业教育基础能力建设得到加强。2011年—2014年，自治区本级财政累计筹措职业学校建设经费19.56亿元，主要用于改善职业学校办学条件、加强基础能力建设等，支持全区示范性职业学校和重点产业发展急需的专业建设、实训基地及职教中心建设。推进县级中等专业学校建设，加快农村职业教育资源整合。支持县(市、区)办好职教中心。从2014年起，自治区实施县级中等专业学校综合改革行动计划，2014年—2017年，自治区每年安排不低于2亿元的县级中专综合改革奖补资金，实行奖补分开、分类奖补，调动各级政府办学积极性。2008年—2014年，全区职业教育财政经费累计支出达257亿元，占公共财政教育支出8%，其中2014年达到47亿元，比2007年增长了3.13倍，年均增长18.8%。
（六）积极推动产教融合、校企合作，行业企业参与办学新机制正在进一步探索建立。多部门联合制定《广西壮族自治区职业教育校企合作促进办法》，出台《广西壮族自治区职业教育园区建设指导意见》，鼓励支持行业企业以多种方式参与教育教学，共建共享生产性公共实训基地、技术工艺和产品研发中心、技能大师工作室等。按产教城一体化思路，指导全区14个设区市建设各具特色的职教园区，实现设区市全覆盖。目前参与集团化办学的职业院校、企业、科研院所等成员单位达1000多家，建立了22个职教集团。产学合作促进会、集团化办学、校企合作建立培训中心、实训基地、订单、半订单培养等多元创新办学模式不断涌现。
（七）整合资源，各方协同，致力提高劳动力职业技能和就业能力。各部门结合工作职能，面向各类急需培训人群，持续开展多种形式的职业培训。如住建部门开展的建筑类培训，商务、妇联等部门开展的家政服务类培训，农业、林业、水产畜牧部门开展的相关技术类培训，多部门开展的计算机、驾驶、文秘类培训等，有效地提高了劳动力的技术技能和就业能力。特别是2012年开始的职业培训扶贫攻坚工程，集中人力资源和社会保障、扶贫、农业、商务等部门资源，整合现有各类涉及农村劳动力职业培训资金，面向全区“在法定劳动年龄内、有劳动能力、有培训就业愿望的”农村劳动力，大力开展各类农村劳动力职业培训，效果较显著。
——人社部门。进一步完善职业培训政策体系，加快对职业培训补贴和职业技能鉴定补贴管理办法的修订，制定职业技能定点培训机构管理办法，完善培训过程和质量监控，严格把控职业培训资金审核拨付，建立定点培训机构进出机制，研究开发全区统一适用的职业技能培训信息管理系统。开展边境地区农村劳动力创业就业工程、乡村旅游从业人员职业技能大培训、扶贫开发攻坚职业技能大培训等专项培训；分层次培养人才的分级培训、分类培训等，全面提高劳动力技能，促进就业。2014年，全区各级人社部门开展职业培训33.51万人，17.35万人就业，其中完成技能培训27.12万人，完成创业培训4.08万人。规范职业培训及技能鉴定，截至2014年，全区共有定点职业培训机构680家（包括创业培训机构210家）；各类职业技能鉴定机构369个，期末职业技能鉴定考评人员5884人；2014年参加鉴定取得初级工职业资格证书19.35万人、中级工职业资格证书12.70万人、高级工职业资格证书4.05万人、技师职业资格证书5576人、高级技师职业资格证书1393人。
——扶贫部门。2005年开始实施以贫困地区青壮年劳动力转移就业培训为主要内容的雨露计划。2011年—2013年共投入雨露计划扶贫培训资金26306万元，培训86万余人次，其中职业学历教育投入11891.4万元，资助农村贫困学生6.82万人次；短期技能培训投入9668.6万元，培训7.22万人；农民实用技术培训投入4746万元，培训71.98万人次。2011—2013年，在12个试点县实施雨露计划实施方式改革试点，投入3791万元，资助贫困学生3.76万人次。2014年，实施精准扶贫，扩大培训资助范围，提高补助标准，实行应补尽补。全年共资助职业学历教育学生24567人，投入资金6748.5万元；开展短期技能培训5016人，投入资金1017.86万元；开展农民实用技术培训102328人次，投入资金563.94万元。
——农业部门。2014年开始实施新型职业农民培育工程，制订新型职业农民认定管理暂行办法，确定3个整体推进市和35个示范县（市、区），落实3500万元项目资金，培育1.3万名以上新型职业农民。依托乡镇农技推广站，完成自治区级基层农技人员培训2963人；组建现代农业产业技术体系创新团队19个，团队一级组成人员156人，2014年度财政支持经费3305万元。
二、贯彻实施《职业教育法》存在的主要困难与问题
我区虽然在贯彻实施《职业教育法》方面做了大量工作，取得一定成效。但从检查的情况看，职业教育发展仍存在不少困难和问题，尚不能完全适应地区经济结构调整、产业升级发展的需要，也不能完全适应社会的需求，构建现代职业教育体系任重道远。主要表现在：
（一）职业教育总体结构不尽合理，发展不够平衡。检查发现，我区职业教育经过多年攻坚发展，取得了长足进步，但在经济结构调整、产业升级的新常态下，总体呈现结构不尽合理，发展不够平衡等不足。整体上学校教育强，职业培训弱、高职院校强，中职、技校弱；专业上传统专业强，新兴产业专业弱；布局上经济发达地区强，经济落后地区弱；招生上中心城市易，县域城市难等，如防城港市目前只有一所高职院校，无法支撑当地经济发展需要。招工难与就业难、招生难与就学难等矛盾性现象并存。
（二）职业院校服务当地产业发展能力不足。职业院校培养的技能技术人才尚不能完全满足当前产业发展需要，我区技能人才特别是高级技能人才短缺情况严重，数控技术、焊接等一些专业技术工种甚至出现断层。职业院校的专业和课程设置，与区域产业发展战略、当地产业发展特色及市场对技能人才的需求契合度不高。职业院校总体办学特色不鲜明，学科设置同质化，大众学科泛滥，与我区经济转型、产业发展方向密切相关的学科偏少偏弱。工科类专业规模所占比例偏低，且有不断缩减的趋势；对接区域现代农业、特色农业的专业较少；新一代电子信息技术、生物医药、高端装备制造、海洋工程装备等战略性新兴产业，基本没有开设相关专业。我区传统产业企业和战略性新兴产业企业都出现了招工难问题。2014年全区职业院校培养毕业生33.35万人，其中高职毕业生10.3万人，中职毕业生23.05万人（不包括技工学校）。而据我区人才发展规划测算，到2015年，技能劳动者总量需达到420万人，其中高技能人才总量需达到96万人。
（三）“双师型”教师队伍力量薄弱。目前，职业学校教师主要从师范院校等普通高校招录，缺乏企业工作经验和专业技能，且职业学校教师职称评定和收入分配基本按普通学校的规定和标准执行，限制了企业和科研单位能力强、素质高、有意愿的工程技术人员、高技能人才的进入。县级中职学校“双师型”教师比例仅27％，比全国低9个百分点。职业学校由于专业和实习需要，本应编配比普通学校更多的教师，但实际上教师编制比普通学校少。不少地方教师编制也没能随职业学校招生规模不断扩大而同步增加。截至2014年，我区中职生师比是38.33∶1，与全国21.34∶1的平均值还存在很大差距。
（四）职业培训各自为政，缺乏总体规划，不能完全适应社会需求。目前的职业培训整体呈分散管理状态，由各部门根据各自职责，自行组织实施、评估，缺乏地区总体规划、统一培训基地及师资等，资源极度缺乏整合。目前职业培训归口统计部门尚未明确，全区性职业培训数据统计平台还未完全建立，统一（指同类别）的培训效果评估指导标准也没有出台，造成了培训项目随意性强、培训大数据无法掌握、培训效果不好评估、总体培训资金使用难监管的局面。开始出现了想学的不开班，开班的不想学；办班的积极，应学的消极；县职教中心师资场地闲置，而社会培训机构办班不停等现象。职业培训的资金使用效率较低。
（五）资金投入不足，职教经费来源单一。社会办学积极性不高，多元化投资模式尚未形成，多渠道筹措经费的机制尚不健全。目前职业教育经费还是财政投入为主，学费、银行贷款解决为辅。由于我区经济基础薄弱，虽然财政做出了很大努力，但与实际需求相比，投入总量明显不足。加上尚未出台全国统一的中职学校生均公用经费标准和实行奖励性补助，各地自行制定生均公用经费标准偏低，保障能力有限。2013年，全区中职学校生均公共财政预算教育经费支出6734.36元，低于全国平均水平2576.32元，全国31个省（区、市）排名倒数第二；高职学校生均公共财政预算教育经费支出7429.05元，低于全国平均水平2547.92元，全国31个省（区、市）排名倒数第五。
由于财力有限，职业教育资助体系尚不完善。目前全区只有29个县享受国家集中连片特殊困难地区中职生助学金，还有35个贫困县、边境县、民族县未纳入其中，未能实现政策全覆盖。农村职业教育基础能力仍然比较薄弱，高等职业教育历史欠债较多。城市职业院校受基础设施的限制，办学容量无法满足人民群众对优质教育资源的需求，76个县级中专校舍面积缺口360万平方米、图书缺口480万册、实训教学设备缺口3亿元。多数高等职业院校由普通中专合并升格而来，由于地方财力有限，依靠银行贷款的投入方式制约了学校的发展。截至2014年，全区20所公办高职共有债务21.1亿元，其中银行贷款19亿元。
三、关于贯彻实施《职业教育法》的几点建议
（一）切实推进职业教育结构调整，填平补齐，促进职业教育科学良性发展。一是加强统筹规划，要认真总结这几年职业教育攻坚工作，研究区域经济特点，研究地区经济发展与产业升级状况，在全局上把握与调整职业教育总体布局与专业结构，巩固先发展地区，扶持后发展地区，打造特色专业，针对性地开展职业培训，发挥职业教育的产业支撑作用，探索建成区域互补、优势共享、适应市场、满足需求的职业教育格局。二是重视财政导向作用，引导资金与项目流向，提高资金使用效率。优先支持适合区域产业发展战略、当地发展特色的院校及专业建设，优先支持符合结构布局调整、定位清晰的项目发展，改变分散的资金投向，加强资金控管。
（二）加强政府统筹、市场引导，创新职业教育体制机制，增强服务产业能力。一是统筹好政府、行业、企业、学校、科研机构等方面的资源，协调好教育、人社、财政、发改等相关部门的关系，充分发挥市场需求在资源配置中的决定性作用，凝聚合力，搭建快捷顺畅的部门沟通平台，共同研究解决加快发展现代职业教育的困难和问题。推动职业院校面向社会需求开展办学，切实增强职业教育适应经济社会发展的能力。二是完善政策措施，健全职业院校管理体制。统筹平衡部门之间的政策冲突，提高政策可操作性，利于群众切实享受到政策实惠。建立宏观的职业教育管理和协调机构，统筹各部门、行业协会及企业的相关资源，实现人力资源培养和使用的综合配置、协调发展。三是建立健全企业参与的动力机制、运行机制、激发机制和保障机制。研究制定系列促进校企合作的各项优惠激励政策，推动职业教育与产业体系的对接，深化产教融合、校企合作，提升行业企业参与职业教育的积极性，增强职业教育的发展驱动力和产业竞争力。四是营造职业教育发展良好社会氛围。加大对职业教育宣传力度，引导、培育民众正确的职业教育和就学就业理念，促进职业教育的健康发展。
（三）加强职业教育师资队伍建设。一是改革教师资格和编制制度。实施中职特岗教师计划，鼓励中职学校教师到县级及以下农村中职学校支教任教。核定公办学校教职工编制，建立动态编制机制，按规定配齐配足教师。探索在中职学校设置正高级教师职务（职称），加大高职院校正高级教师职务数量。对从行业企业引进的具有高级专业技术资格的技术人员申报教师高级专业技术职务（职称）予以倾斜，符合条件的兼职教师可申报相应系列的教师专业技术职务（职称）。二是推进职业院校用人制度改革。中等和高等职业院校，可自主聘请企业能工巧匠、高级工程技术人员和高层管理人员等，担任专业的专兼职教师。各级职业院校在编制范围内聘请兼职教师，所需要的经费，在本单位综合预算中统筹解决。根据职业院校对师资队伍的“双师型”要求，职业院校的绩效工资分配，应该适当地向“双师型”的专职教师倾斜，逐步制定完善符合职业院校发展特点的专业教师绩效评价制度和专业教师评价标准。探索研究行业企业举办的职业院校或是民办性质的职业院校教师年薪制度。三是建立教师定期到企业参加生产实践制度。多种手段培养“双师型”教师，扩大“双师型”教师来源，注重“双师型”教师的知识更新，探索建立企业与学校高技能人才双向流动通道，探索职业教育师资定向培养制度和“学历教育+企业实训”培养办法。
（四）加强职业培训的总体规划管理。一是加强对地区经济、产业发展战略方向的研究，制定地区培训总体规划，出台培训项目指导意见，引导职业培训方向。根据市场需求，及时调整培训科目，丰富培训内容，让职业培训更加切合当地经济发展需要，提高受训人员技能水平及就业质量。二是尽快明确职业培训统一协调管理机构，成立职业培训协调办公室，具体负责多部门职业培训的统筹协调和服务。职业培训的统筹、规划、实施，由教育、人社及相关部门加强沟通协调，增强培训工作的针对性、有效性。三是整合各部门分散的培训项目和资金，统筹安排，平衡好部门之间的政策冲突，避免同类项目重复培训现象，提高资源利用效率。四是逐步建立健全职业培训效果评估体系，搭建快捷顺畅沟通的统一平台，明确归口统计部门，发挥信息网络作用，开发并逐步完善职业培训情况大数据库，常态化分析培训情况，监控资金流向，提高资金使用效率。
（五）加大职业教育投入。一是建议国家尽快出台中职学校生均经费标准或公用经费标准，给予一定奖励性补助，并对中西部贫困地区、民族地区给予倾斜支持；加大地方政府对就业专项资金的投入，逐步改变市、县（市、区）基本依靠中央财政转移支付的现状，促进地方现代职业教育加快发展。二是建议国家给予我区未纳入集中连片特殊困难地区的35个少数民族聚居县中等职业学校学生倾斜支持，将其逐步纳入享受中等职业教育家庭经济困难学生国家助学金范围。三是建议国家尽快出台和完善扶持民办职业教育发展政策。包括土地供应、财政资金支持、行政事业性收费和政府性基金的减免等，给予民办职业学校与公办学校同等待遇，对民办职业学校的投资给予一定的补助或银行贷款贴息。四是研究制定鼓励社会投资职业教育的一系列优惠政策措施，发动社会力量，吸引社会投资，打造多元化职业教育投资格局。
（六）贯彻落实对民族地区职业教育的倾斜扶持政策。《职业教育法》第六条明确提出：“国家采取措施，发展农村职业教育，扶持少数民族地区、边远贫困地区职业教育的发展。”建议国家以“区部”共建国家民族地区职业教育综合改革试验区为契机和平台，加大对西部地区、民族地区职业教育的政策倾斜和投入。如，实施西部高职化债工程、新增本科招生计划用于引导西部地方本科高校转型发展、支持西部地区国家示范高职院校重点专业和特色专业、试点举办本科职业教育等政策，推动西部地区、民族地区职业教育快速发展。
（七）修改和完善《职业教育法》的建议
按照“四个全面”要求，全面修订《职业教育法》，推进依法治教。《职业教育法》于1996年颁布实施至今，为我国职业教育的改革发展提供了法制保障。近20年来，职业教育发展的内外环境发生许多新的变化，出现很多新的问题和困难，已经不能完全满足职业教育多样化发展的需求，不能满足服务区域经济和社会发展的需求。如法律中关于职业教育主管部门的规定过于原则，不好操作，尤其在地方，这个问题更为突出。因此，建议按照“四个全面”的要求，修订《职业教育法》，补充完善构建现代职业教育体系、投入保障、校企合作等国家对加快发展现代职业教育的新要求、新政策，尽快搭建人才成长“立交桥”，提高技能技术人才培养质量，提升职业教育适应现代产业升级能力，适应经济新常态发展要求。
编辑：谢欣哲 审核：黄素梅
