——2015年3月25日在广西壮族自治区第十二届人民代表大会常务委员会第十五次会议上

 

南宁市人大常委会副主任　廖洪涛

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　南宁市第十三届人大常委会第二十四次会议通过了《南宁市养犬管理条例》（以下简称《条例》），并依法报请自治区人大常委会批准。现将《条例》修订的有关情况作如下说明：

　　一、修订《条例》的必要性

　　《条例》自2009年颁布实施以来，对规范养犬管理、保障公民身体健康和人身安全、维护城乡环境卫生和社会公共秩序等发挥了重要的作用。但是，随着我市经济社会的不断发展和群众物质、精神生活水平的提高，养犬的市民呈现增多的趋势，一方面，养犬产生的各类问题已经成为群众高度关注的热点问题，另一方面，养犬人要求保护其合法权益的呼声也日趋高涨。《条例》在实施过程中也暴露出一些问题，如养犬管理中政府及相关部门的职责不够明确；养犬登记、免疫等方面的规定不够规范、具体、便民；养犬社会监督的规定操作性不够强，落实不到位；一些违法养犬行为的法律责任不够完善等。这些问题表明，《条例》的滞后性越来越突出，给养犬管理带来很大难度，已不能适应当前及今后一段时期我市养犬管理的实际需要。为此，对《条例》进行相应的修订已非常必要。

　　二、修订《条例》的主要依据

　　修订的主要依据有：《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国传染病防治法》、《广西壮族自治区动物防疫条例》等法律法规。

　　三、《条例》修订的主要内容

　　本次修订，主要是对《条例》的以下内容进行调整：
　　（一）强化政府及相关管理单位的职责
　　在当前的形势下，政府监管仍然是做好养犬管理工作的关键。修订后的《条例》就政府及相关部门、单位的职责作了如下补充：一是规定县（区）人民政府和国家级开发区管委会划定养犬重点管理区具体范围，并向社会公布的职责（第六条第三款）。二是规定公安机关建立重点管理区养犬管理电子档案，与畜牧兽医、卫生等相关部门建立信息共享机制，向社会免费提供犬只登记信息查询的职责（第七条第二款）。三是规定开放式公园、广场等非场馆公共场所管理单位设置禁止犬只进入或者允许遛犬标识的职责（第十八条第三款）。四是规定畜牧兽医行政主管部门接到犬只经营、诊疗机构发现犬只感染或者疑似感染狂犬病报告的，应当立即到场处理的职责；公安机关接到犬只经营、诊疗机构发现犬只未登记报告的，应当及时处理的职责（第二十四条）。
　　（二）增加人性化养犬管理规定
　　实行人性化的养犬管理是城市文明进步的要求。修订后的《条例》对此增加了一些规定：一是增加养犬便民服务措施。规定全市应当逐步实现养犬登记和犬只狂犬病免疫接种在同一场所办理（第七条第一款）。二是适当放宽限养数量。考虑到我国逐渐步入老龄化社会、居民家庭结构及动物生活习性等原因，为体现对养犬活动的人性关怀，借鉴深圳市的管理经验，放宽了重点管理区内一户家庭只准饲养一只犬的限制。规定每户可以养犬一只，在登记周期内无养犬违法记录的，可以申请登记饲养第二只，但最多不超过2只（第八条第一款）。放宽数量限制后，只要加强日常监管，不会对养犬活动和养犬管理造成不良影响。三是减少养犬收费。目前我市养犬登记数与实际养犬数之间存在较大差距，收费较高是其中重要的原因之一。为减轻特殊人群的养犬负担，在原来规定的盲人饲养导盲犬和肢体重残人饲养扶助犬免收管理费的基础上，对七十岁以上孤寡老人饲养一只犬的，也免收管理费。同时，为鼓励养犬人依法养犬、文明养犬，自觉缴纳养犬管理费，规定养犬人连续两年依法办理养犬登记并缴纳养犬管理费的，从第三年起减半收取养犬管理费（第十三条第二款）。四是增加遛犬场所、设施设置规定。规定市、县(区)人民政府应当根据需要设置专门的遛犬公共区域和设施，并向社会公布（第十八条第四款）。
　　（三）强化养犬社会自律和监督
　　养犬管理是一个综合性的社会管理工作，单靠政府部门管理效果不理想，应当鼓励、引导、支持社会组织参与养犬管理与服务工作。借鉴北京等地的经验，修订后的《条例》增加了关于公安机关、居民委员会应当根据实际支持、指导社区或者住宅小区成立养犬自律组织，发挥自律组织在普及文明养犬知识、倡导文明养犬行为以及强化养犬自律意识等方面作用的相关规范（第五条第三款）。此外，还增加规定，物业服务企业、其他物业管理单位以及村（居）民委员会可以向属地公安派出所查询犬只登记信息，并进行公示，公安机关应当在规定期限内履行提供相关信息的义务；对管理区域内未依法登记的犬只应当及时向公安派出所报告；对未依法登记和免疫的犬只，可以拒绝进入其管理区域（第十九条第二款、第三款）。
　　（四）完善养犬收容救助制度
　　为确保对送交、没收和流浪的犬只收容救助的有序、安全、文明，修订后的《条例》在原有规定的基础上，一是细化了政府设立的犬只救助场所对收容救助的犬只的处理时限、处理方式的规定（第二十七条第二款、第三款）；二是细化了民间犬只救助场所管理制度。规定民间动物保护组织和社会团体开展犬只收容救助工作应当向公安机关备案；其收容救助的犬只应当依法办理养犬登记；可以向从其领养犬只的单位和个人收取适当的犬只饲养、护理等成本费用。同时，禁止其对收容救助的犬只进行宰杀或者经营。并设立了法律责任规定（第二十八条第二款、第三款、第四款、第五款，第二十九条第九项）。
　　（五）调整法律责任规定
　　首先，由于大部分的养犬违法行为都可以通过养犬人的改正实现合法、文明养犬的目的。为此，修订后的《条例》的法律责任部分，对大部分原来发生违法行为即进行处罚的规定，修改为先责令限期改正，逾期不改正或者拒不改正的才予以处罚；其次，对部分比较轻微的违法行为，降低了罚款幅度，如对不办理养犬登记注销手续的，由原来的“对单位处以二千元以下罚款，对个人处以五百元以下罚款”，降低为均“处每只一百元罚款”。第三，由于实践中部分养犬人不遵守养犬规定，违法养犬、不文明养犬的原因之一是违法成本太低，不处罚或者原来规定的处罚措施起不到应有的威慑作用。为此，修订后的《条例》适当增加处罚规定或提高了部分养犬违法行为的处罚幅度，如增加了对伪造、变造、涂改、冒用、转让、买卖养犬登记证件、证明；未即时有效制止犬只吠叫；单位或者个人运送犬只途经重点管理区，未将犬只装入犬笼或者在重点管理区内停留超过二十四小时等方面处罚规定（第二十九条第五项、第七项）；增加了对虐待犬只情节严重的，没收犬只的规定（第二十九条第六项）。提高了对携犬出门不注意避让老年人、残疾人、孕妇和儿童；不使用犬绳或者犬绳长度不符合规定，不为犬只戴嘴套；携犬乘坐小型出租汽车，不征得驾驶人同意，不为犬只戴嘴套或者不将犬只装入犬袋（笼）；携犬只进入电梯间，不为犬只戴嘴套或者不将犬只装入犬袋（笼）等常见的且容易对他人甚至公众生命健康安全造成严重威胁的养犬违法行为的处罚幅度，规定对这些违法行为，由原来的“责令改正，拒不改正的，处以二百元以上五百元以下罚款”调整为“由公安机关责令改正，处五十元以上五百元以下罚款；造成严重后果的，没收犬只，并处五百元以上一千元以下罚款。”等等（第三十一条）。
　　（六）关于扣押的强制措施的设定
　　目前，养犬中时常出现犬吠扰民、犬只随意排泄粪便、犬只威胁他人安全、不办理登记养犬等严重违规养犬现象，在对这些违法行为实施行政处罚时需要调查取证，而犬只是最重要的物证，对案件的处理起关键性作用，赋予执法部门一定的扣押权限，是保证执法措施落实到位的现实需要。为此，修订后的《条例》根据《中华人民共和国行政强制法》的有关规定，在多次召开论证会等形式广泛听取意见的基础上，增加设立了扣押犬只的行政强制措施，规定：“公安机关、城市管理部门在对违反本条例的行为进行调查处理时，对违法养犬情节严重或者可能适用没收犬只处罚的，可以扣押犬只。扣押期为十日，扣押期间送交犬只收容救助场所临时收容。扣押依法解除后五日内，当事人不领回犬只的，由犬只收容救助场所按本条例第二十七条第二款规定处理。”设立这项强制措施，在对违法养犬起到震慑作用的同时，也对公权力作出适当的限制，保护养犬人合法权益。
　　（七）将养犬违法行为纳入个人诚信机制管理
　　结合南宁市正在开展的诚信体系建设，将一些严重的违法行为纳入诚信机制管理，是建设法治南宁，促进南宁城市文明发展的必然要求。现实当中，一些养犬人不按规定养犬，对公共环境卫生和他人生命健康安全造成了较大的影响和伤害，将这些养犬违法行为纳入个人诚信机制管理，对加强我市的养犬管理工作是十分必要的。为此，修订后的《条例》规定，因违法养犬，养犬人在一个登记周期内被行政处罚二次以上，或者违法行为情节严重的，作为不良信用记录，纳入社会诚信机制管理（第三十四条）。
　　以上说明及《条例》文本，请予以审议。