自治区人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国森林法》
和《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国森林法〉办法》实施情况的报告
http://www.gxrd.gov.cn 2015年10月09日 08:39 来源：广西人大网
——2015年7月22日在广西壮族自治区第十二届人民代表大会常务委员会第十七次会议上
| 自治区人大常委会森林法及实施办法执法检查组副组长 |
| 自治区人大农业与农村委员会主任委员 张明沛 |
自治区人大常委会：
根据自治区人大常委会2015年监督工作计划,自治区人大常委会执法检查组于2015年6月上中旬开展了《中华人民共和国森林法》（以下简称森林法）和《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国森林法〉办法》（以下简称实施办法）执法检查工作。执法检查组以常委会副主任覃瑞祥为组长，成员包括自治区人大农业与农村委员会组成人员和若干名自治区人大代表。同时，还邀请自治区林业厅相关负责人参加。执法检查组在听取自治区林业厅、财政厅、环境保护厅关于森林法及实施办法实施情况汇报的基础上，先后赴柳州、桂林、梧州、贺州、河池、防城港、崇左等7个市及融水苗族自治县、资源县、富川瑶族自治县等13个县区实地开展执法检查，重点检查了依法保护森林资源情况、森林防火情况、国有林场改革情况和林业执法机制建设情况。执法检查组在所到的市、县（区）听取当地政府的有关情况介绍，深入自然保护区、林场、林业工作站、木材检查站等实地考察，并与基层林业干部、林农代表等座谈交流，广泛听取社会各方面的意见和建议。执法检查组还委托百色市人大常委会等对本行政区域实施森林法及实施办法的情况进行自查。
现在，我代表执法检查组，将这次执法检查情况报告如下：
一、我区贯彻实施森林法及实施办法取得的主要成效
森林法及实施办法颁布实施以来，全区各地和各有关部门高度重视对这两部法律法规的学习宣传与普及，完善相关政策措施，突出工作重点，确保了法律法规的贯彻实施，我区林业呈现较快发展的良好势头。森林覆盖率逐年提高，由“十一五”期末的58%提高到2014年的62%,居全国第3位；森林蓄积量6.8亿立方米，居全国第7位；年木材产量2550万立方米，约占全国年木材产量的31.2%，居全国第1位；林业产业总产值达3850亿元，居全国第4位。林业对促进农民增收、农业农村经济发展发挥了重要作用，为我区经济建设和生态改善作出了积极贡献。
（一）完善政策法规，为森林法及实施办法贯彻实施提供制度保障。近年来，我区出台和修订了《广西壮族自治区林木种苗管理条例》、《广西壮族自治区湿地保护条例》等5部地方性法规，制定了《广西壮族自治区野生植物保护办法》等系列政府规章，出台了《关于实现林业跨越式发展的决定》、《关于建设生态文明示范区的决定》、《关于建设林业强区的决定》等4个重要文件。还推出了一系列改革创新措施。一是不断深化林业体制机制改革。在林业行政审批制度改革方面，加大简政放权力度，优化审批流程，简化审批程序，公开流程图，建立“一站式”综合服务体系。在森林资源监管方面，加快建立生态资源产权制度和监管制度，完善市场服务和监管体系，加快推进速生丰产林采伐管理改革试点，逐步建立自主采伐、自主经营、主管部门适度监管的运行机制。二是加快推进集体林权制度改革，集体林权制度改革取得阶段性成果。三是积极稳妥推进国有林场改革。我区从2008年开始探索国有林场改革。目前，按照中共中央、国务院关于国有林场改革的部署，正在制定改革实施方案。
（二）实施重点工程项目，加强林业生态建设。一是全面实施“绿满八桂”和“绿色工程”等造林绿化工程。自2011年实施“绿满八桂”造林绿化工程以来，全区完成通道绿化6110公里，城镇绿化5447万平方米，村屯绿化4463个。“十二五”以来，全区共造林2179万亩，义务植树4.68亿株。“绿满八桂”成为全国知名品牌，造林绿化工作成为全国先进典型。二是稳步实施重点林业生态修复工程。组织实施珠防林、海防林、石漠化综合治理和退耕还林等重点林业生态修复工程。2008年以来，全区完成重点林业生态工程建设面积765万亩。石漠化综合治理实现了全覆盖，全区石漠化面积2005年到2011年共减少678万亩，减少面积占全国同期石漠化减少面积的47%，治理成效居全国8个石漠化省份前列。三是积极推进树种结构优化。大力发展乡土树种、珍贵树种。2014年，全区完成乡土树种、珍贵树种、经济林树种造林面积176万亩，占同期人工造林面积的70%以上。四是大力推进国家木材战略核心储备基地建设。2012-2014年，全区建设储备林基地170.82万亩，在全国木材战略储备基地规划中，我区在建设规模、基地县区数量方面均排全国第一。五是深入推进森林抚育、低产林改造、大径材培育等森林经营工程项目，森林经营质量不断提升。例如，融水苗族自治县近三年来完成毛竹低改13.22万亩，油茶低改11.51万亩，森林抚育42.97万亩。
（三）严格落实责任制，抓好森林资源保护。一是全面建立目标管理责任制。从“十五”开始，自治区人民政府与各市政府、市政府与各县（市、区）政府、县（市）政府与各乡（镇）政府层层签订《林业生态保护和管理目标责任状》，形成一级抓一级、层层抓落实的责任制。而且，每年对各级政府的完成情况进行全面检查考核。二是严格实施林地用途管制制度。全面实施自治区和112个县级林地保护利用规划，严格依法审核审批占用征收林地，严厉打击毁林开垦和非法占用征收林地行为。2014年以来，开展非法侵占林地清理排查专项行动，全区共清理排查出历年疑似侵占林地案件1893起，面积达3850.96公顷。三是切实强化林木采伐运输管理。严格执行国家森林采伐限额和凭证采伐制度，严格控制森林资源消耗。强化木材运输监管，全区调整、新建固定木材检查站237个、流动木材检查站139个，形成了以固定木材检查站为主，流动木材检查站为辅较为完备的木材运输监督检查体系。四是认真抓好森林防火和林业有害生物防治工作。近年来全区没有出现森林火灾重大人员伤亡事故，森林火灾发生率、受害率均控制在较低水平。其中，森林火灾受害率连续四年控制在0.1%以内，有害生物成灾率为0.26%，控制在0.4%指标以内。五是不断加强生物多样性保护。“十二五”以来，新晋升6个国家级自然保护区，新建6个国家湿地公园，猫儿山国家级自然保护区加入世界人与生物圈保护区网络，实施了全国第一例野生植物—德保苏铁“再引种”等工程。六是加大专项打击力度。自治区林业行政主管部门每年开展林木种苗、森林病虫害防治检疫、林地征占用、木材运输、木材经营加工利用、野生动植物保护、保护区森林资源管护等专项执法行动，仅2014年全区就办理林业行政案件6186起，森林公安侦破刑事案件1734起。
（四）立足我区优势，大力发展林业产业。一是大力发展速生丰产林。近十年来，我区速生丰产林以每年200万亩以上的速度递增，目前速生丰产林种植面积达3000多万亩，我区已成为全国最大的木材生产基地。二是积极发展特色林产业。因地制宜发展特色产业，打造了林浆纸、木材深加工、林产化工、油茶、花卉等优势产业。2014年，全区造纸与木材加工业实现销售收入1300亿元，人造板产量2800万立方米。松香、八角、肉桂等特色林产品产量多年来稳居全国第1位，花卉种植面积产值超100亿元。三是加快发展林下经济。林下种植、林下养殖、林下产品加工、林下旅游等林下经济初见成效。截至2014年底，全区林下经济发展面积约4982万亩，同比增长18%；2014年林下经济产值614亿元，同比增长31%。
二、我区贯彻实施森林法及实施办法中存在的主要问题和困难
虽然我区在贯彻实施森林法及实施办法取得了一定的成效，但也遇到不少困难，存在一些亟需解决的问题，主要有以下几个方面：
（一）森林总体质量有待提高。我区森林各项指标虽然在全国排位靠前，但森林的总体质量不高，林业大而不强。存在“四多四少”现象，即低产林多、优质林少；中幼林多、成熟林少；中小径材林多，大径材林少；一般用材林多，珍贵用材林少。特别是我区人工种植的树种较单一，速生树种占比过高，树种结构调整任务繁重。据统计，全区速生桉树种植面积约占全区森林面积的12%，桂东南一些市的速生桉树种植面积比例甚至超过35%。有些地方甚至在饮用水水源地、耕地、村屯房屋周边、交通干线两旁都种植速生桉树。
（二）森林资源生态保护难度大。随着我区经济的发展，林地价值不断提升，森林资源保护和利用的矛盾逐渐暴露出来。一是林地被违法征占用的现象严重。一些国有林场的林地被吞食侵占尤为严重。据统计，13家区直国有林场被侵占的林地达75.4万亩。二是林业自然保护区、国有林场与周边社区矛盾多。保护区、国有林场周边居民的生产生活因划定保护区、国有林场受到很大的影响，他们往往出于生计需要，经常到保护区、国有林场采伐林木、开垦林地，导致保护区、林场与社区矛盾突出，给保护区、林场的森林资源管护带来较大压力。三是林地纠纷多，调处难度大。由于历史原因，我区林地纠纷多，而且林地纠纷错综复杂，调处难度较大。比如，桂林市近三年累计发生林地纠纷2388起，上访人次多，其中跨省域5起，跨市域6起，跨县域37起，县域内2340起。又如，昭平县文竹镇七冲村与平乐县大发乡巴江村等村民委员会山林纠纷多年悬而未决，需要进一步加大调处力度。四是生态公益林补偿标准偏低，补偿机制不够健全。目前国家对权属为集体的公益林补偿标准为每年每亩15元，权属为国有的公益林补偿标准为每年每亩5元，远低于平均每年每亩30-60元的商品林地租金。同时生态公益林的补偿标准没有随着经济社会发展进行动态调整，与商品林地租金差距越来越大，严重影响了林农和林场从事生态保护的积极性。有些应该划入公益林的却没有被纳入公益林管理范围。
（三）林业改革需要进一步深化。一是我区集体林权制度改革遗留问题多，后续改革推进难。林权证与实地面积不符，权属争议大，存在错发漏发和不敢发证等情况存在，各地林权证发放率普遍偏低，有的不到20%，隐患较大，林权证查漏补缺和整改任务繁重。林权抵押贷款、森林保险、林权流转、林业合作组织建设等配套改革滞后。二是涉林行政审批改革需进一步深化。比如，林木采伐许可存在手续复杂繁多，指标分配不够公开透明、伐区设计费不够合理等问题都需要加以解决。三是国有林场改革困难多。国有林场普遍基础设施落后，欠债多，职工收入水平低。长期以来，国有林场实行“事业单位，企业管理”体制，但职工身份“事不事，企不企，农不农”，城市居民待遇和惠农政策都享受不到，收入普遍较低。比如，昭平县富罗国有林场现有职工277人，在岗职工只发人均1.28万元的年基本工资，至2014年底，林场历史负债总额为3590.3万元。
（四）林业执法水平有待提高。一是基层执法能力建设滞后。乡镇林业工作站、木材检查站等基层林业部门工作人员年龄偏大、学历偏低，素质和能力参差不齐，办公条件、执法装备、交通工具缺乏，基层执法能力建设有待加强。二是有法不依、执法不严、乱收费现象在一些地方不同程度存在。林业执法点多面广、地处偏远，一些执法人员素质不高，林业行政处罚自由裁量权不够规范等都影响了执法的质量。三是林业执法队伍有待进一步整合。目前林业行政主管部门行使的行政执法职能分散在森林公安、林政、森防检疫、木材检查等多个内设机构中，执法主体既有法定的执法主体，又有法律法规授权的执法主体，还有委托执法的执法主体，林业行政执法机构多且分散，职能相互交叉重复，影响了林业执法效率。
（五）森林法及实施办法不够完善。随着林业改革的深入和实际情况的变化，森林法及实施办法的一些规定已不适应现实的需要，有必要进一步修改完善。比如，森林法第三十四条关于申请采伐许可证的规定，林农很难做到，操作性不强；森林法第八条和实施办法第六条规定，建立森林生态效益补偿基金，但对生态效益补偿的动态补偿机制以及受益者对保护者的补偿机制没有作出规定；森林法第十五条和实施办法第十二条规定，林权可以依法转让，但对林权流转形式、流转范围和流转程序没有作出相应规定。
此外，执法检查中干部和群众普遍反映财政对林业的投入偏少；在金融、税收等方面的林业优惠政策不多；涉林收费项目较多；一些地方的森林资源生态保护意识不够强等问题，要引起重视，认真加以解决。
三、进一步贯彻实施森林法及实施办法的几点建议
我区进一步贯彻实施森林法及实施办法，总的要认真贯彻落实习近平总书记关于推进生态文明建设的重要指示精神，按照中央、国务院关于加快推进生态文明建设的战略部署和自治区党委关于建设生态文明示范区和林业强区的决定要求，围绕着力解决我区林业发展中遇到的突出问题，完善政策法规，加大投入力度，推进依法治林，促进林业持续健康发展。要重点抓好以下几个方面：
（一）进一步转变林业发展方式，加强森林资源培育。要更加注重培育、扩大生态效益、经济效益兼优的森林资源，更加注重依靠科技引领林业发展。一是实施科技兴林战略，大力培育林业科技创新主体，充分发挥林业科研机构和林业企业的作用，促进林业科技成果资本化、产业化，加大林业新品种、新技术、新材料的应用，加快建设一批现代特色林业示范园区和现代林业产业园区建设，发挥示范引领作用。二是深入实施“绿满八桂”和“美丽广西·生态乡村”村屯绿化专项行动，继续开展全民义务植树活动，突出抓好村屯绿化工作。三是深入实施退耕还林、石漠化综合治理等重点林业生态修复工程，尤其是要着力恢复和重建岩溶地区的生态系统，加快改善生态状况。四是开展森林经营质量提升行动，全面推进森林抚育、低产林改造、大径材培育等森林经营工程项目。加快国家木材战略核心储备基地建设，为维护国家木材安全作出贡献。五是认真抓好森林树种结构调整，按照合理规划、因地制宜、科学种植、逐步调整的原则，适当调减生态涵养区速生桉树等种植规模，禁止在饮用水水源地、耕地、水库周边、旅游名胜、交通干线等生态重要区域或侵占公益林种植速生桉树，大力营造乡土树种、珍贵树种、名优经济林和混交林，提高乡土树种、珍贵树种种植比例。
（二）坚决守住林业生态保护红线，加大森林资源保护力度。一是认真落实森林资源保护责任制，划定和实行林地和森林、湿地、物种等生态保护红线，保护森林资源，保护林业生态，特别是保护好国有林地资源和天然林。对领导干部造成生态受损要终身追责。二是推进依法治林，强化法治意识和法治思维，严格实行林地用途管制制度、森林采伐限额和凭证采伐制度、木材运输凭证制度。注重从源头上防止对重点森林生态系统区域的破坏。三是加大山林纠纷调处力度，集中人力、集中财力、集中时间，通过调解、司法等多种方式，集中化解一批矛盾，为林业的发展营造和谐的发展环境。四是加强自然保护区、湿地公园和森林公园建设，强化生物多样性保护，特别是要加强珍稀濒危动植物的保护。五是认真落实森林防火责任制度，强化宣传教育，强化火源管控，确保不发生重大森林火灾；认真抓好松材线虫病等重大林业有害生物监测和应急防控工作，加强林业有害生物防控，预防和减少森林资源损失。
（三）大力发展林业生态经济，培育新的经济增长点。林业生态经济是我区生态经济的重要组成部分。要大力发展林业生态经济，力争为全区稳增长、调结构、保就业、惠民生作出更大的贡献。一是加快推进林业产业转型升级，巩固提升造纸与木材加工、林产化工等我区传统优势产业“二次创业”，加快推进一批林产品精深加工项目建设，拉长产业链。二是加快发展特色经济林，打造一批油茶、核桃、松香等特色林产业基地，发展具有市场潜力的特色树种和优良品种，形成区域化布局、科学化栽培、规模化生产、产业化经营的特色经济林产业集群。三是加快实施林下经济富民增收计划，重点打造林下种植、林下养殖、林下产品加工、林下旅游等林下经济类型。四是加快发展森林旅游、现代林业物流、林业电子商务、林业会展经济等新兴产业。五是加快培育林业龙头企业和林业专业合作社，推进林业产业化发展。
（四）深化林业各项改革，形成林业发展新动力。一是按照“三严三实”要求，集中时间对林业改革工作进行一次大检查，进一步深化集体林权制度改革，加强顶层设计，落实林改政策，建立完善林权交易平台，积极开展林权抵押贷款、森林保险、林权流转，抓好林权证发放的查漏补缺工作，切实解决部分县乡集体林权证没有完全发放到位等遗留问题及纠纷处理。二是分类推进国有林场改革，认真按照中央和国务院的《国有林场改革方案》和自治区的要求，完善区直林场配套改革，启动市县国有林场全面改革，界定国有林场生态责任和林场属性，推进政事分开、事企分开。三是深化林政资源管理改革，进一步优化涉林行政审批流程，简化审批程序，清理涉林收费行为。探索推进林木采伐管理制度改革。四是进一步完善好落实好强林惠林政策，逐步实行惠及所有造林主体的普惠制补贴政策，扩大造林补贴和重点工程造林投资规模，提高森林生态效益补偿标准，加大对公益林补助力度，充分调动各方面造林育林护林积极性。五是扩大林业对外开放合作，以开放促改革，积极引进国外、区外，尤其是东盟国家林业投资，推进林业产业加快发展。
（五）加大执法力度，严厉打击破坏生态资源违法行为。一是健全执法机制，完善执法程序，推进林业综合行政执法，严格文明执法，提升执法水平，建立健全执法监督机制和责任追究制度。二是加强执法队伍特别是基层林业队伍建设，提高运用法治思维和法治方式推动林业改革发展的能力，严格依法办事。加大投入力度，改善林业基层站所执法装备设施条件。三是进一步加强宣传教育，增强全社会森林资源保护意识和防火意识，为法律法规实施创造良好社会环境。四是深入开展非法侵占林地排查专项行动，保持对林业违法犯罪的高压态势。各级司法机关要加大执法司法力度，严厉打击各种破坏生态资源违法犯罪行为，全力保障生态环境和森林资源。
（六）制定修改有关法律法规，促进森林法及实施办法有效实施。去年9月，全国人大农委调研组到我区调研森林法修改工作，自治区人民政府和驻桂部分全国人大代表已向调研组提出了一些修改森林法的建议，因此，本报告侧重反映各地要求修改实施办法等法规和制定有关法规以及政府规章的建议。主要有：一是把规范人工速生树种种植经营、加大对自然保护区、国有林场周边居民的扶持等以法规的形式固定下来，纳入实施办法。二是进一步规范实施办法有关林权管理、健全完善生态效益补偿机制的规定。三是适时相应修改《广西壮族自治区林木种苗管理条例》、《广西壮族自治区木材运输管理条例》。四是加快制定《广西壮族自治区森林防火条例》。五是自治区人民政府要结合我区实际，及时论证制定出台一些规章制度，促进我区林业科学健康发展。关于实施办法的修改，建议在全国人大通过森林法修订草案后开展。
以上报告，请予审议。
编辑：谢欣哲 审核：黄素梅
