自治区人大常委会调研组
（2015年7月22日）

 

　　按照自治区人大常委会2015年监督工作安排，自治区十二届人大常委会将于7月下旬召开第十七次会议，听取和审议自治区人民政府关于2015年上半年全区财政预算执行情况的报告。为做好常委会审议前的准备工作，由自治区人大财经委会同有关专工委、部分自治区人大代表、区直有关部门组成自治区人大常委会调研组，从6月29日至7月13日，先后深入8个设区的市及一些县（区）实地调研，委托6个设区的市人大常委会在本市调研，并与自治区财政厅、地税局、国税局等部门及专家座谈，搜集整理了区直中直有关部门汇报材料，对上半年预算执行情况进行分析研究，自治区人大常委会莫永清副主任全程指导并参加调研。现将调研情况报告如下：
 

　　一、执行情况

　　今年以来，全区各级人民政府及其财政等部门深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，认真贯彻执行新预算法，按照自治区党委部署要求，认真执行自治区十二届人大四次会议批准的预算和有关决议要求，积极适应经济发展新常态，扎实推进财税体制改革，充分发挥积极财政政策在稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等方面的重要作用，财政收支运行总体平稳。财政收入总量过半，收入质量有所提高。支出结构不断优化，支出进度加快，重点支出和民生保障性支出不断增加。财政运行的稳定性和可持续性不断增强，有力促进了全区经济社会平稳健康发展。上半年，全区组织财政收入1199.44亿元，完成全年计划的51.9%，同比增长9.4%；其中全区一般公共预算收入771.61亿元，完成年初预算的52.5%，同比增长5.4%；全区一般公共预算支出1796.8亿元，完成年初预算的49.2%，同比增长16.9%。全区政府性基金预算收入237.42亿元，完成预算的21.1%，同比下降48.1%；全区政府性基金预算支出336.43亿元，完成预算的28%，同比下降36.1%。全区国有资本经营预算收入4.8亿元，完成预算的46.9%，同比增长4.6倍；全区国有资本经营预算支出0.27亿元，完成预算的3.1%，同比下降54%。全区社会保险基金收入560.7亿元，完成预算的63.3%，同比增长22%；全区社会保险基金支出404.8亿元，完成预算的46.1%，同比增长8.7%。总体上看，全区财政运行态势平稳。
　　今年以来，全区各级人民政府及其财政等部门为确保预算顺利执行，采取有力措施，做了大量工作，预算执行呈现以下特点：
　　（一）财政收入稳步增长
　　上半年，全区组织财政收入比2014年同期增收103.14亿元。全区一般公共预算收入同比增收39.21亿元，其中：税收收入完成506.04亿元，完成预算的48.5%，同比增长7.3%；非税收入完成265.57亿元，完成预算的62%，占一般公共预算收入比重为34.4%，同比下降1.2个百分点，财政收入质量有所提高。
　　（二）财政支出进度提速
　　上半年，积极财政政策持续发力，财政支出进度加快，支持经济社会平稳发展。全区一般公共预算支出完成年初预算的49.2%，支出接近1800亿元，同比增长16.9%，高于财政收入增幅7.5个百分点，增速较上年同期提高1.8个百分点，较一季度提高2.7个百分点，且自今年3月份以来连续4个月保持两位数增长。
　　（三）重点领域投入持续加大
　　上半年，财政支持重点领域的力度加大，投入北部湾经济区重大产业发展专项资金11.6亿元，西江经济带建设专项资金6.54亿元，用于推动“双核驱动、三区统筹”发展战略；投入将近220多亿元用于公路交通基础设施建设和养护管理、市市通高铁工程、民航基础设施项目建设、水利基础设施建设、城镇污水处理设施及配套管网建设项目、县县通高速公路工程建设等，全力促进我区经济平稳增长。
　　（四）支出重点倾斜民生
　　上半年，财政投入民生的资金力度加大，财政公共服务职能得到较好体现。全区用于教育、扶贫、社保、医疗卫生等各类民生支出1448.58亿元，较上年同期增长21.6%，占全区财政支出80.6%，同比提高3.1个百分点。其中，累计投入350.11亿元，支持教育事业发展；投入资金21亿元，推进扶贫开发工作；投入资金282.55亿元，促进社会保障和就业工作；筹集拨付资金224.87亿元，支持医疗卫生和计划生育事业；筹措食糖储备资金3.85亿元，维护食糖市场稳定，保障制糖企业和蔗农的利益。
　　（五）盘活财政存量资金效果明显
　　全区通过收回和调整存量资金、压减存量项目支出、控制结余结转资金等措施，大力盘活财政存量资金，抓好科技、教育、农业、节能环保、医疗卫生等重点领域资金的统筹使用，累计盘活各类存量资金630多亿元，统筹用于稳增长、惠民生等重点支出。例如，钦州市上半年盘活67亿元，玉林市盘活资金24.18亿元，收回的资金统筹用于棚户区改造、城市基础设施、铁路公路建设、重大水利工程、创建园林城市、生态乡村建设等重点支出和民生领域。
　　（六）清费减负政策落实得力
今年以来，财政部门继续认真贯彻落实中央和自治区清费减负政策，深入推进简政放权，取消或暂停征收12项行政事业性收费、对小微企业免征45项行政事业性收费，上半年全区行政事业性收费同比减收8.8亿元，下降14.2%。另外，地税部门共为纳税人减免税款19.56亿元，为近20万户小微企业和个体户减免税款近5.16亿元；国税部门共为纳税人减税约12亿元，对切实减轻企业和社会负担，优化经济和社会发展环境起到了积极作用。
 

　　二、困难问题

　　从调研的情况看，预算执行中也面临不少困难和问题，主要是：
　　（一）公共财政收入增速放缓
　　近年来，全区财政收入保持了较快增长的势头，但随着财政收入总量的不断增大，基数不断抬高，要继续保持高位增长，难度很大。加上今年以来经济持续下行，重大项目开工不足，减税政策叠加等诸多因素，组织财政收入难度加大。上半年，全区财政收入增幅呈逐步回落总体放缓走势，1月份增长15.5%，1-2月增长13.8%，1-3月、1-4月、1-5月、1-6月增速分别下滑至10.5%、10.7%、10.6%和9.4%。全区一般公共预算收入同比仅增长5.4%，增幅为2003年以来同期新低。从调研的8个市来看，回落情况较明显的是来宾市，相比去年同期下降26.2%。
　　（二）税收收入增长后劲乏力
　　上半年，国税部门完成收入496亿元，同比增收74.8亿元，增长17.8%，主要是成品油单位税额上调等政策性、一次性增收因素拉动，若剔除此项因素，上半年全区国税收入同比增长9.7%，同比回落2.3个百分点（以钦州为例，剔除中石油因素，其他财政收入实际下降5.3%）。地税部门组织收入480.62亿元，同比增收7.2亿元，仅增长6.4%。
　　当前，经济下行压力仍然较大，下半年税收形势不容乐观，税收实现持续增长的基础不牢固，增收乏力。一是主导产业增收压力大。工业增速处于低位，税收形势不容乐观，工业企业所得税同比减收5394万元，下降6.7%，预计这种趋势短期内将难以扭转；房地产、金融保险业税收更是双双下滑。二是重大项目开工数量不足，缺乏新的税收增长点。1-5月，扣除房地产因素，广西计划投资亿元及以上项目同比下降2.5%。新开工亿元以上项目同比下降25%，新开工亿元以上项目完成投资同比下降19.7%。三是第三产业税收增长乏力现象明显。根据地税口径，今年上半年第三产业税收收入326.83亿元，同比仅增长1.8%（加入国税数据，仅增长1.5%），增幅低于各产业平均增幅4.6个百分点。四是结构性减税力度继续加大，对税收增长影响大。“营改增”、提高小微企业增值税起征点、实施固定资产加速折旧、取消汽车轮胎、酒精等征收品目等结构性减税政策将导致全区税收减少，影响后期税收增长。
　　（三）非税收入占比依然偏高
　　尽管上半年全区非税收入占比较去年同期有所下降，但依然处在高位状态，其中罚没收入更是激增21.5%。全区14个市中有8个市非税占比在40%以上，其中梧州市非税占比超过50%，达57.1%；非税收入占比低于30%，收入质量较高的只有南宁市和柳州市。财政收入结构优化任务仍然繁重。
　　（四）区域间收入增速分化
　　上半年，各设区的市财政收入增速反差较大。财政收入增速达到两位数且高于全区平均水平的有钦州（31.7%）、北海（21.9%）、贺州（15%）、柳州（11.1%）等4个市。但来宾（-26.2%）、百色（1.8%）、梧州（2.4%）三市增幅偏低，增幅最高的钦州市（31.7%）与最低的来宾市（-26.2%）相差57.9个百分点。县级财政收入增长乏力问题突出，增速明显低于全区平均水平。上半年忻城、合山等13个县（市）财政收入出现下降，尤其是来宾市所属5县（市）收入全部负增长；合浦、罗城、临桂等10个县（市）财政收入增幅不到3%；全区共有30个县（市）财政收入增幅低于5%，占全区县（市）的40%。
　　（五）财政收支矛盾凸显
　　今年我区财政收支矛盾明显，一方面财政收入增长放缓，另一方面财政支出刚性压力不断增大。教育、医疗卫生、社会保障和就业等民生支出呈现刚性增长趋势，对财政支出保障能力提出了更高更新的要求。例如，上半年全区社会保障和就业支出282.55亿元，增长26.2%（去年同期为223.96亿元和7.3%）。医疗卫生与计划生育支出224.87亿元，增长18.2%（去年同期为190.23亿元和7.6%）。城乡社区支出147.30亿元，增长30.2%（去年同期为113.12亿元），这些刚性支出都比去年同期大幅度的增长，也快于财政收入的增长。另外，政府性债务包袱沉重，需要统筹安排财力消化历欠债务。例如，上半年防城港市组织财政收入37.07亿元，但今年需要偿还债务26亿元；钦州市预计全市一般公共预算收入28.41亿元，而今年需偿还的债务达到56.75亿元，面临较大的还债压力。再加上公车改革、行政事业单位养老保险改革等新增刚性支出，财政运行潜在风险加大。
　　（六）养老保险基金缺口普遍存在
　　受经济下行压力加大的影响，企业经济效益降低，部分企业缴费能力不断下降，甚至欠费，养老保险基金收支矛盾问题日益突出，部分地区养老保险基金出现严重缺口。上半年，14个设区的市养老保险基金当期收支均有不同程度的缺口，其中比较严重的是梧州市，当期收支缺口4.24亿元，期末累计缺口达7.17亿元。桂林、崇左、河池、北海历年积累基金分别只能支撑1.29、1.49、1.53、1.96个月。虽然总体上我区社保基金累计还有结余，但是当期缺口仍不容乐观。
　　（七）国有资本经营预算管理有待加强
　　上半年，全区国有资本经营预算完成预算的46.9%，同比增长4.6倍，收入波动较大，与前期收入政策执行不严和当期的清缴管理密切相关。全区国有资本经营预算支出0.27亿元，仅完成预算的3.1%，同比下降54%，支出执行进度慢。地级市国有资本经营欠佳，上半年全区国有资本经营预算收入4.8亿元，地级市仅为0.65亿元，仅占全区国有资本经营预算收入的13.54%。
　　（八）政府性基金收支下滑明显
　　上半年，全区政府性基金预算收入仅完成预算的21.9%，同比下降48.1%。其中，国有土地使用权出让收入157.19亿元，同比下降56.4%。主要原因除了11项政府性基金转列一般公共预算影响外，还由于今年以来受房地产市场低迷的影响，土地出让行情较差，土地出让价款收入同比减收169.11亿元，下降53.1%。由于政府性基金以收定支，在收入大幅下降的情况下，支出也随之下降。全区政府性基金预算支出仅完成预算的28%，同比下降36.1%。其中，城乡社区支出283.68亿元，同比下降39.4%。
 

　　三、工作建议

　　为确保完成全年财政收支预期目标，提出以下主要建议：
　　（一）巩固财源税源，全力抓好财政收入组织工作
　　一是不断优化产业结构，构建稳定财源体系。加快培育和发展战略性新兴产业，推进产业结构优化升级。把新型工业化作为培植壮大财源的重要推动力，落实结构化减税政策，努力扶持一批成长性好、竞争力强、财税贡献率高的企业，拓展新财源，确保财政收入稳定增长。二是强化税收收入征管。充分挖掘各类收入的增收潜力，加强对重点税源、重点行业和纳税大户的监督检查，充分发挥重点税源、重大工程项目税收拉动作用。同时，还要做好税源调查工作，堵塞流失漏洞，确保应收尽收，把握税收的收缴进度，确保税收收入及时、足额入库。三是稳步降低非税收入占比。切实加大对非税收入入库的动态监控，优化财政收入结构，提高财政收入质量，促进财政可持续发展。
　　（二）用足用活积极财政政策，全力支持稳增长促发展
　　充分发挥财政的杠杆作用，促进经济社会平稳健康发展。一是综合运用财政补贴、奖励、贴息、信用担保等扶持政策，支持经济发展方式转变，促进经济发展质量和效益提高。二是抓住“一带一路”建设和中国—东盟自贸区建设的有利契机，主动反映情况，积极争取中央财政不断扩大对我区的基建投资规模，加大对重大基础设施项目和重点领域的支持力度，发挥好投资拉动经济增长的关键作用。三是创新财政专项资金使用方式，促进政府投资与社会投资更好结合，充分利用政府购买服务方式、政府和社会资本合作（PPP）模式，重点支持棚户区改造及其他重大民生项目建设。此外，面对经济发展新常态下财政收入增长趋缓和刚性支出增加可能形成的财政缺口要做好预案，促进我区宏观经济的平稳运行。
　　（三）推进财政资金统筹使用，加大存量资金盘活力度
　　创新宏观调控方式，推进财政资金统筹使用，盘活各领域“沉睡”的存量资金，避免资金使用“碎片化”。一是将所有预算资金纳入财政部门统一分配，促进财政资金优化配置，增加资金有效供给。二是构建起推进财政资金统筹使用总体框架。各级政府和部门要主动作为，坚持改革创新，以项目、科目、部门、政府预算体系、跨年度预算、各类收入、增量与存量、编制与执行等为切入点，有序推进财政资金统筹使用，解决预算执行偏慢、财政存量资金规模较大的突出问题。三是采取有力统筹措施。关键是要推进项目资金、重点科目资金、部门资金、存量资金、债务资金、转移支付资金的统筹使用，推进政府预算体系、跨年度预算、预算编制和预算执行的统筹协调。四是统筹资金优先用于发展急需的重点领域和保障民生支出。建议考虑将分散的扶贫专项资金清理整合，集中力量办大事，促进扶贫资金的有效使用，切实做到精准扶贫，做到对症下药，不搞“大水漫灌、走马观花、大而化之”。
　　（四）增强债务风险意识，加强地方债务管理
　　严格控制债务总量，建立健全政府性债务的动态监控、风险预警及应急处置机制，防范和化解债务风险。加强政府债务数据日常管理工作，及时收集分析债务数据，做好债务报表统计，对债务进行动态管理，及时更新政府性债务新增、偿还数据，动态掌握债务变动情况。充分发挥多部门协调作用，及时掌握偿债资金来源及缺口情况，积极协调各债务主体单位多渠道筹措资金偿还债务，确保按期偿还本息。
　　（五）认真贯彻落实新预算法，依法加强预算执行监督
　　今年1月1日起，新修订的预算法正式施行，各级政府、各部门要深刻领会预算法精神，认真贯彻落实，根据预算法要求进一步加强和改进财税工作，增强预算刚性和严肃性。严格执行年初自治区人民代表大会批准的预算，未列入预算的不得支出，硬化支出预算约束。预算执行中的确有必要进行预算调整的，要按新预算法的规定办理。还要进一步加强预算法宣传培训工作，组织多方力量，有计划、分步骤开展预算法的系统培训工作，确保各级政府、各部门全面理解预算法，准确把握预算法的精神、原则和各项具体规定。
　　（六）深化财税体制改革，推动财政工作上新台阶
　　按照自治区党委部署要求，深入推进财税各项改革任务。一是健全完善包括一般公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内预算体系，加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。二是高度重视财政资金绩效管理，健全事前确定预算绩效目标、事中实施绩效跟踪、事后进行绩效评价及其结果反馈应用的全过程绩效管理新机制，充分发挥财政资金的使用效益。三是健全完善信息公开制度。进一步细化自治区本级预决算和部门预决算公开的内容。扩大部门预决算公开范围。加大“三公”经费公开力度，细化公开内容。四是继续完善县级基本财力保障机制，不断提升基层政府提供公共服务的能力。五是推进财政资金统筹使用与深化财税体制改革结合起来，统筹考虑预算管理制度、中期财政规划、事权与支出责任划分等改革。