——2015年9月23日在广西壮族自治区第十二届人民代表大会常务委员会第十九次会议上

 

三江侗族自治县人大常委会主任　王号先

 

自治区人大常委会：
　　现在，我代表三江侗族自治县人大常委会，就《三江侗族自治县少数民族特色村寨保护与发展条例》作如下说明。

　　一、立法的必要性

　　三江侗族自治县（以下简称三江县）民俗文化源远流长，由于地处山区，生态环境、文化的传承、保留相对于其他少数民族地区而言更为完整，普遍存在与传统文化表现形式相关的实物、场所等代表性原始资料。这些珍贵的物质文化遗产生动、全面、具体地反映了三江人民的生活和思想状况，是发展创新社会主义先进文化、发展地方特色旅游的源泉，也是研究记录和传承民族传统文化的“活化石”。其中，最著名的是三江的灵魂精髓——鼓楼、风雨桥和吊脚楼，这些独特的建筑风格、巧妙的建筑艺术，是世界神奇的民族建筑，具有较高的建筑研究价值和艺术审美价值。一些典型的建筑物已被列为国家级重点文物保护单位。
　　近年来，随着经济的持续发展和社会交流的不断扩大，加上外来文化和生活方式的影响，改变了原有的生态环境与生活空间，传统文化受到直接冲击。人们在生产、生活中的许多传统习俗和礼仪在逐渐消亡；大量民族文化的代表性实物和资料难以得到妥善保护；一些民族工艺后继乏人，面临失传的危险，加强以侗民族为主体的少数民族特色村寨传统文化的保护已经迫在眉睫。
　　虽然历届县委、政府对民族文化的传承保护与开发利用高度重视，但是，从立法层面看，就国家层面而言，立法对于地方民族物质与非物质文化保护针对性不够；从地方层面看，虽然政府高度重视，针对民族物质文化与非物质文化保护问题，也出台过不少规范性文件。但是并未上升到立法层次，也缺乏系统性和操作性。因此，制定专门的民族特色村寨保护与发展条例，将依托于民族特色村寨的传统物质文化与非物质文化保护工作，以更高层次的法律制度形式加以固定非常必要。

　　二、立法依据

　　条例主要以《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国非物质文化遗产法》等法律法规为依据，此外，还参考了国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》、《风景名胜区条例》，国家民委《少数民族特色村寨保护与发展规划纲要（2011—2015年）》以及黑龙江、云南等省市的关于非物质文化遗产保护、民族特色村寨保护方面的立法成果。

　　三、立法基本理念和思路

　　条例起草以中国特色社会主义理论为指导，全面落实科学发展观，体现建设“美丽乡村”新思想，贯彻落实党的十八届四中全会提出全面实施依法治国的战略部署，突出民族文化、生态环境、经济和社会的可持续发展理念；作为民族自治地方单行条例，突出地方特色，体现服务于地方民族特色物质与非物质文化保护的迫切需要。为此，在立法思路上，突出前瞻性、针对性、创新性和可操作性。

　　四、起草过程

　　本条例的起草工作于2012年启动。2012年9月县人大常委会向自治区人大民族委员会汇报条例立法准备工作，争取自治区人大民委支持，2013年2月印发了《〈三江侗族自治县民族特色村寨保护与发展条例〉的工作方案》，为了解决我县民族立法力量不足问题，我们采取委托起草法规案的方式，委托广西民族大学法学系张显伟教授牵头组织条例起草工作。条例起草组分别于2013年4月、6月份两次到民族村寨开展实地调研工作，并走访了相关单位，在对民族村寨建设特点有了较为全面了解的基础上，于5月中旬草拟了条例初稿。我们对初稿进行审定后，又先后向各乡镇、县直相关单位、部分老同志和社会各界人士、县四家班子领导等单位和个人征求意见；通过三江电视台向社会广泛征求意见；通过柳州市人大向市直相关单位征求意见；县人大常委会于2013年10月16日、2014年9月17日两次审议，区人大民委于2013年11月4日、2014年10月14日为我县条例草案召开两次专家论证会；整个修改过程我们适时与起草组对接，交换修改意见，整理修改稿。2014年12月报送区人大民委向区直相关单位征求意见后，2015年2月11日在区人大民委召开了条例草案论证会，经过九稿的修改完善，2015年5月4日报送县委常委会审定，2015年6月17日经自治县第十五届人大常委会第三十六次会议审议通过，同意将《三江侗族自治县少数民族特色村寨保护与发展条例》提交代表大会表决，2015年7月8日，自治县第十五届人民代表大会第六次会议通过。

　　五、条例基本结构和主要内容

　　（一）基本结构和内容
　　条例的结构不分章节，而是直接以条款的形式来对民族特色村寨的保护问题进行规范。条例条文共有二十五条，主要内容可分为三大部分：第一部分从第一条至第三条，为立法依据，适用范围和基本原则；第二部分为规范内容，从第四条至第二十二条，条文涉及以侗族为主的民族特色村寨的界定、规划，政府对民族特色村寨的保护职责，对以侗族为主包含其他世居少数民族村寨等特色建筑为主的民族文物，生态环境以及非物质的民族文化遗产的保护、旅游利益分配等；第三部分为法律责任。
　　（二）条例中的特色条款
　　1.明确了民族特色村寨的概念以及认定标准。条例所要解决的重点问题是对我县境内以侗族为主包括其他世居少数民族在内的特色村寨的保护，因此首先需要对什么是条例所要保护的民族村寨的“特色”进行立法界定。少数民族村寨是历史形成的，都汇集了我县境内侗族及其他少数民族的历史文化精髓，然而我县境内的少数民族村寨数量较多，政府自身的财力、物力有限，难以做到全面的保护，所以要有选择的对特色建筑、民族文物、民族非物质文化遗产保存较为完好的村寨，列入名录重点保护。本条例第四条首先对民族特色村寨进行了界定：“少数民族特色村寨是指自治县行政区域内少数民族人口相对聚居且比例较高，生产生活功能较为完备，侗族以及其他世居少数民族文化特征及其聚落特征明显的自然村或者行政村。”
　　条例第六条将认定标准细化为六项：
　　（1）少数民族人口比例不低于30%、总户数不低于30户、特色民居不低于村寨民居50%的；
　　（2）具有特色生态自然景观和民族特色产业的；
　　（3）主体建筑群具有少数民族特色，布局协调，风格典型的；
　　（4）民族传统习俗保存完整的；
　　（5）民族民间传统艺术或者工艺留存完好，至今仍在应用，独具特色的；
　　（6）保存有与民族传统文化或者重大历史事件、历史名人相关的文物古迹的。
　　第六条还将列入少数民族特色村寨目录的标准及认定程序统一作出规定，便于掌握标准和操作。
　　2.确立了民族特色村寨的规划保护制度。对于民族特色村寨的保护，规划是第一位的，而且民族特色村寨保护需要将整体与局部统一。民族特色村寨作为一个较为完整的生活、生产、生态、文化系统，对其保护要以整体景观、整体的生态系统、民族文化（物质文化与非物质文化）为一体进行保护。因此条例第八条要求对民族特色村寨保护规划需要具备下列5项内容：
　　（1）保护原则、保护内容和规划区范围；
　　（2）保护措施、开发强度和建设控制要求；
　　（3）传统格局和历史风貌保护要求；
　　（4）保护核心区、建设控制地带和风貌协调区的范围；
　　（5）保护规划分期实施方案。
　　为了保证民族特色村寨保护规划的责任性，本条例第七条第一款中要求：“列入自治县保护名录的少数民族特色村寨，自列入保护名录之日起两年内，应当由其所在乡（镇）人民政府组织完成保护规划的编制工作。”
　　在编制保护规划时特别强调了村寨及村民的主体地位，条例第七条第二款规定了，“在编制保护规划时，组织编制规划的乡（镇）人民政府应当将规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式广泛征求相关部门、专家以及该村寨村民的意见。”第三款规定，“保护规划应当经该村寨村民会议或者村民代表会议讨论同意，提交乡（镇）人民代表大会审议后，报自治县人民政府审批。”
　　3.对民族村寨特色建筑风貌制定专门保护制度。民族特色村寨最为直观的特色就是村寨的特色建筑，因此条例第十条对于民族特色村寨的建筑规范作出了要求：
　　“少数民族特色村寨保护规划区内的吊脚楼、鼓楼、寨门、戏台、风雨桥、踩歌堂、竞技场等建筑物及场所，应当加以保护、修缮，保持完好。
　　在保护规划区内新建、改建、扩建、维修建筑物、构筑物，应当符合保护规划规定的建设控制要求和节约资源、防御灾害的要求，保持村寨原有风貌、地方特色和民族风格。
　　在保护规划区内进行建筑工程施工的，开工前应当依法办理施工许可证。经依法批准的，施工单位应当制定施工方案，采取有效措施保护人文景观及周围的植被、水体、地貌，不得造成污染和破坏；工程竣工后，施工单位应当及时
清理施工场地，恢复原状。”
　　第十一条对村寨内格局不一致的建筑物处理作出了规定：“少数民族特色村寨保护规划区范围内，已建成的建筑物、构筑物与村寨整体建筑风格不协调、不一致的，应当按照保护规划逐步进行改造或者迁出，自治县人民政府应当依法给予相应补偿。”
　　为了保障正常生活需要，不可能限制村寨居民的用水、用电和使用空调、电脑、网络等现代化的电器设置，但是如果这些设置所配备的管线乱部，空调机箱随意在建筑外部悬挂，会造成一定的危险和景观破坏；村寨内的标志性建筑有很多是历史流传下来的，不同情况的存在陈旧、损害等问题，需要进行保护性维修，但是村寨居民不一定具备维修能力，完全由政府负担维修费用，财政压力又过大，因此条例第十三条要求：“少数民族特色村寨保护规划区内新铺设的水管、电线、光缆、闭路电视线等设施不得架空和外露；道路、给水、排水、垃圾池、垃圾箱等基础设施的外观设计、制作材料应当与村寨传统建筑风格相协调。
　　对民族特色村寨保护规划区内重点标志性建筑物进行修缮、改造的，自治县人民政府、乡（镇）人民政府应当予以支持。”这样对于政府支持的内容作了界定，用“支持”一词，体现出立法的灵活性，支持不是完全承担，但是又必须体现出政府的责任性。
　　4.针对民族特色村寨木质建筑的安全保护设定规范。民族特色村寨因其建筑风格以木质结构为主，因此防火压力很大，条例第十二条对村寨防火防灾安全问题做出了规范：“少数民族特色村寨应当加强消防安全宣传和教育，做好预防和消除火灾隐患工作。
　　因消防安全需要对少数民族特色村寨进行改造的，应当尽可能在不破坏村寨原貌的基础上，合理开设防火通道，配备消防设施。
　　任何组织和个人不得占用、堵塞、封闭消防通道，不得损坏、挪用或者擅自拆除、停用消防设施、器材。”
　　5.以侗族为主兼顾其他世居少数民族的民族文化保护、传承制度。条例第十七条对民族文化的普查、收集、整理做出了要求，规定自治县人民政府应当组织有关部门，定期对民族特色村寨文物进行普查、认定和整理，对非物质文化遗产进行普查、挖掘和整理。鼓励民族文化艺术研究机构、学术团体以及其他组织和个人，从事民族特色村寨的考察，对侗族及其他世居少数民族特色文化、技艺进行收集、整理、研究以及交流与合作。
　　第十八条强调了民族文化传承，规定自治县人民政府应当采取有效措施鼓励和支持民族特色村寨中的民间艺人、工匠开展侗族及其他世居少数民族特色技艺的培训、传承、研究和交流等活动，加强民族特色村寨文化传承人培养的内容。
　　第十九条对民族文化宣传教育作出了要求，自治县人民政府文化行政主管部门应当通过报刊、电视、网络等公开媒介加强民族特色村寨文化的宣传，定期开展侗族及其他世居少数民族特色文化、技艺传承教育活动。鼓励村民穿戴民族服饰。尊重和保护民族特色村寨健康有益的民族习俗，支持、引导村民开展三月三、抢花炮、斗牛等民族传统节日、庆典、祭祀、娱乐、竞技活动，传承传统文化。自治县中、小学校应当开设民族文化课，民族文化课使用少数民族语言和汉语双语教学。
　　6.民族村寨特色建筑与特色文化的开发利用及利益分配机制。条例第二十条对民族特色村寨的开发利用进行了规范，自治县人民政府、乡（镇）人民政府鼓励和支持村民委员会、企事业单位、社会组织、个人在有效保护少数民族特色村寨的前提下，依法开发、利用少数民族特色村寨保护规划区内的自然资源和非物质文化遗产，发展特色生态产业、休闲旅游产业和民族文化产业。第二十二条对旅游开发利益分配机制做出了规定，在少数民族特色村寨保护规划区内进行旅游开发，应当遵循政府引导、群众参与、利益共享的原则，建立公平合理的利益分配机制，依法保护村寨及村民的合法权益。
　　7.环境、生态保护制度。根据可持续发展、生态新农村建设的要求，对民族特色村寨的环境污染防治、生态保护制定了专门条款，具体体现在第十四、十五、十六条。
　　以上立法说明和条例文本，请予审议。