自治区人大常委会调研组

 

　　根据自治区人大常委会2015年监督工作计划，2015年7月20日至30日，以自治区人大常委会副主任杨道喜为组长的专题调研组,对我区法院行政审判工作情况进行了专题调研。专题调研组听取了自治区人民政府、自治区高级人民法院、自治区人民检察院和有关区直单位的情况汇报,深入南宁市、河池市、来宾市等地，对当地法院行政审判工作情况进行实地考察。此外，专题调研组还委托了钦州市、玉林市、百色市人大常委会对本市法院行政审判工作进行调研。根据调研情况，专题调研组对调研中有关方面提出的主要意见和建议进行了整理，并转自治区高级人民法院在向自治区人大常委会提交审议的专项工作报告中作出回应。现将有关情况报告如下：

　　一、行政审判工作的基本情况

　　近五年来，全区各级法院高度重视行政审判工作，紧紧围绕全区工作大局，围绕服务和保障地方经济社会发展目标，积极履行行政审判职责，充分发挥行政审判职能作用，不断创新行政审判体制机制，为促进社会和谐稳定，保障人民群众的合法权益发挥了重要作用。
　　（一）认真履行行政审判职能，服务全区工作大局，促进经济社会发展
　　全区各级人民法院认真履行行政审判职能，依法受理和审理各类行政案件，正确引导当事人通过合法渠道表达诉求，理性维权，妥善地处理了大批行政诉讼案件，有效地化解了社会矛盾，维护了公民、法人和其他组织的合法权益，积极服务广西经济社会发展大局。2010年至2014年，全区各级法院共受理一、二审、再审行政案件19004件，审结18434件。其中，受理一审行政案件12083件，审结11629件；受理二审行政案件6699件，审结6592件；受理再审行政案件222件，审结213件。执行行政诉讼案件157件，执结127件。受理审查非诉行政执行案件14827件，其中裁定准予执行13096件，不准予执行1731件。2010年至2014年，行政机关一审败诉率15.68%（高于全国平均水平，全国法院的行政机关败诉率约为8%），协调撤诉率25.07%。
　　（二）深化行政审判制度改革和机制创新，多元化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定
　　我区各级法院适应经济社会发展需要，围绕着公正司法的主题，多角度、多手段化解社会矛盾，逐步推进行政审判制度改革和机制创新。一是建立行政审判十项长效机制。2012年，我区法院在全区开展“构建长效机制开创行政审判工作新局面”主题活动，各级法院根据本地实际建立落实“依法受理案件机制、强化案件质量保障机制、构建行政纠纷实质化解机制、实现公正透明的审理机制、健全裁判标准统一机制、细化绩效考评和责任追究机制、优化司法环境改善机制、完善非诉案件审查机制、保障行政裁判实现机制、探索申诉立案和终结机制”等十项长效机制，从诉权保护、案件审理、执行和申诉信访处理，行政争议化解、司法与行政联动协调，司法公开、审判效率与质量等方面全方位进行制度化规范，有力地推动了行政审判工作健康发展，为依法保护公民、法人和其他组织的合法权益作出了积极贡献。例如，玉林市中院在严格司法方面态度鲜明，敢于碰硬，依法公正审理案件，2011-2014年玉林市中院依法判决行政机关败诉的案件总共有128件，行政机关败诉率达28%。二是对部分行政案件实行提级或者交叉管辖，开展行政案件相对集中管辖试点工作。南宁市法院于2013年7月开始推行行政案件相对交叉集中管辖改革，一年多的改革实践表明，相对集中管辖极大的提高了行政案件审判质量和效率，回应和保障了人民群众对司法的需求，对解决行政诉讼“三难”问题发挥了积极作用。该市2014年受理的行政案件数较2013年增长136件，增长56.43%；经调解后，判决原告胜诉率从试点前的8%上升11%，提高3个百分点；原告上诉率从试点前的71.1%下降到47.29%。三是加强“三大纠纷”行政案件审理。2010年至2014年，我区各级法院共审结“三大纠纷”行政案件5842件，探索出“诉前沟通、诉中协调、诉后疏导”的“三大纠纷”审理模式，并完善行政纠纷多元化化解机制。政府在调处重大案件时主动与法院沟通，法院在审理案件的过程中注重与政府协调，诉后法院对重大案件的当事人进行回访，做好疏导工作，在实践中取得了良好的社会效果。五年来，通过法院的协调和解工作，大批案件得到实质性解决，全区协调撤诉一审行政案件2916件，协调撤诉率25.07%，对解决行政案件“两高一低”问题起到十分重要的作用。
　　（三）积极延伸行政审判职能，提高行政机关依法行政水平，助推社会管理创新
　　我区各级法院在审理行政案件时，充分发挥行政审判职能，积极与行政机关沟通联系，加强司法与行政的良性互动，促进行政机关依法行政，推动社会管理的创新。一是加强与行政执法的协调配合。全区多数法院与当地政府法制办及主要行政执法部门建立了联系会议制度，通过专题研讨、工作例会、行政执法培训等多种形式，就行政审判中发现的行政执法存在的普遍性热点难点问题进行研讨，统一行政执法和司法裁判的尺度。二是发布行政审判白皮书和提出司法建议。自治区高院通过编发行政审判白皮书，对全区行政案件的基本情况、行政机关败诉的主要原因进行通报和分析，并向行政机关提出进一步加强依法行政的意见和建议，不断提高依法行政水平。五年来，各级法院提起书面司法建议448条，有185条得到行政机关反馈和回应。对在审理行政案件时发现的行政管理和执法中存在的普遍性问题，及时向行政机关提出司法建议，指出行政机关在执法中存在的问题及成因，减少和避免同类问题发生，有效地延伸了审判职能，促进行政管理体制的完善。三是推动行政机关负责人出庭应诉。部分法院积极推动建立行政机关负责人出庭应诉制度，2010年至2014年行政机关负责人出庭应诉案件件数为461件，目前我区共有南宁、柳州、贺州、河池、来宾等5个市出台了规范行政机关负责人出庭应诉制度的文件。通过推动行政机关负责人出庭应诉，告别“告官不见官”的历史，也提高了行政机关的公信力。例如，2014年，来宾市两级法院共审结行政案件192件，行政机关负责人出庭应诉50件，占审结案件总数的26.04%。
　　（四）不断加强自身建设，提升行政审判工作水平，提高行政案件质量
　　为保障行政审判工作的顺利开展，我区各级法院注重抓好行政审判队伍建设，提高队伍素质，增强履职能力。一是健全行政审判机构，不断充实行政审判队伍。目前，全区法院除铁路和海事等专门法院外，均成立有行政审判庭，共125个，其中中院15个(注：南宁市中院2个)，基层法院109个，共有审判人员和司法辅助人员490人，占全区总人数的4.81%。其中，125名庭长中，有86名为审判委员会委员；490名工作人员中，有240名已从事行政审判五年以上。二是加强队伍思想作风建设，提高行政审判队伍的政治素质。通过深入开展党的群众路线教育实践等一系列主题教育实践活动，坚持不懈地加强队伍思想政治建设和廉政建设，增强队伍公正司法、为民司法、廉洁司法意识，五年来，全区法院没有发生一起利用行政审判权违法违纪的事件。三是加强业务培训，提高行政审判队伍的业务水平。为应对行政审判新形势发展需要，全区各级法院认真抓好行政审判法官的业务培训，切实提高法官司法能力。五年来，各级法院组织开展行政审判业务培训班、理论研讨会等方式业务培训共200多次，基本达到全员培训。

　　二、行政审判工作存在的主要困难和问题

　　当前形势下，行政审判既要促进发展、服务大局，又要救济民权、保障民生，加上行政诉讼法律制度不是很完善，导致我区的行政审判工作在一定程度上不能适应人民群众日益增长的维权需要。虽然我区各级法院在行政审判方面作了许多努力，但在工作中仍存在着一些困难和问题。
　　（一）行政审判司法环境有待进一步改善
　　由于在我国权力配置的传统格局中，行政权处于强势地位，长期以来行政审判容易被忽视，甚至于在法院内部也同样被压抑，行政审判内外部环境有待进一步改善。一是部分法院对行政审判工作的重要性认识不足、重视不够。有些法院领导对行政案件过问不多，很少研究行政审判工作的重大问题，对加强行政审判队伍建设的具体措施研究不够，不重视为行政审判工作的顺利开展营造良好的外部环境，甚至认为行政审判工作可能会得罪行政机关，对法院的整体工作造成消极影响，对行政审判进行适当压制。二是行政机关依法行政、参与诉讼的意识不强。一些行政机关不能及时作出行政决定，或者在作出行政行为时程序意识不强，规范意识不到位；在诉讼程序启动后不能严格按照法律规定的举证期限举证，答辩、应诉准备工作不充分，行政首长出庭极少，告官不见官的现状需要改变；个别行政机关还拒绝履行法院生效的判决，直接损害了司法公信力；开庭调查涉及部门专业知识时代理律师往往难以回答，导致行政相对人不满，不利于案件的审理，也妨碍了行政协调工作的顺利开展，造成法院行政审判工作难以实现法律效果和社会效果的统一。三是行政审判监督力度不够。行政审判监督工作是检察机关诉讼监督工作中较为薄弱的环节，对行政审判监督重要性认识不够位，一些检察机关对行政审判监督工作不够重视，主动监督意识不强，受理的案件较少，全区仅钦州市检察院独立设置行政检察处，有的检察院几年才处理一起行政申诉案件。监督效果也不明显，有的检察人员对一些涉及“三大纠纷”、征地拆迁案件等复杂行政案件，甚至出现畏难情绪，实效有待进一步提高。四是群众对法院的信任程度仍然不高。受传统思想影响，行政案件当事人对“民告官”普遍缺乏信任感，认为法院和行政机关都是国家机关，法官在审理行政案件过程中感情上和适用法律方面肯定会偏向行政机关，行政案件难告、难赢、难执行，行政相对人对司法公正信息不足甚至产生怀疑，常伴有抵触情绪，怠于配合，甚至故意刁难，加大了案件审理和调解的难度；同时行政相人对行政法律知识了解不够深入，行政诉讼能力较低，不仅拖延了案件审理进程，有时还导致了不应有的败诉。
　　（二）行政诉讼审理难、执行难问题依然突出
　　我区行政案件立案难、审理难、执行难问题是人民群众反映的重点问题之一，新行政诉讼法于今年5月1日生效实施以来，新实行的立案登记制度使立案难的问题得到逐步解决，但审理难、执行难问题仍然十分突出。一是行政案件审理难度加大。我区行政案件中的群体性事件多，涉众性和涉及自然资源等不动产权属特点明显，利益难以均衡，一方当事人常以群体性上访为由要挟法院判其胜诉，在审判实践中，除了和解处理的案件外，几乎是所有行政案件均上诉或者申诉，“上诉率高、申诉率高、服判息诉率低”问题一直困扰着法院。二是行政案件的执行困难重重。对于法院的生效判决，不少涉诉的行政机关因为未能转变观念，法治意识不高，既不能认真对待又不能主动履行，甚至抗拒执行、采取不正当的方式阻碍执行。同时行政诉讼存在局限性，只能解决程序问题，不能解决实体问题，打赢了官司也解决不了问题，严重影响了司法权威。
　　（三）征地拆迁、违法建筑拆除、“三大纠纷”等行政案件仍然是我区行政审判工作的难点
　　随着我区经济社会的发展，交通基础设施建设和城市化进程的加快，征收和拆迁成为新增建设用地、扩大城市规模的主要途径，导致我区征地拆迁、违法建筑拆除类行政案件受理量大幅度上升。土地、山林、水利等“三大纠纷”行政案件一直以来都是占我区行政案件总数一半左右，特别是近年来因林权制度改革引发的林权纠纷行政案件日益增多，2010年至2014年，全区法院共审结“三大纠纷”行政案件占一审结案的50.23%，居全国前三位。这三种类型案件不仅数量多，涉及到的法律关系较为复杂，牵涉社会矛盾较多，而且案件当事人的法律的认识和理解十分欠缺，对国家政策了解也不够，法院审判工作难以实现法律效果与高度统一。此外，由于此类案件往往背后涉及的利益巨大，处理周期长，易反复，一些案件循环争讼，经行政机关和法院多次裁判都得不到合理解决。当事人将对行政行为不满的情绪因诉讼而转移到法院，对抗情绪较大，使得矛盾更加复杂和激化，导致审理工作、执行工作难以开展。如何正确审理此类纠纷，维护当事人的合法权益、已经成为社会普遍关注的热点，对此法院的舆情应对压力不断增大。
　　（四）行政审判力量不足、能力不强
　　行政审判是法院的三大审判之一，但长期以来，重刑、民，轻行政不同程度存在，行政审判力量明显不足，这种现象在基层尤为突出。目前全区共有30多个法院行政庭(占全区法院三分之一)仍然是“一人庭”、“二人庭”，人员不足较为普遍，无法组成合议庭，部分法院即便配齐了一个合议庭，也不能集中精力办理行政案件，将办理诸如交通事故案件、刑事案件、金融借款案件作为主业。此外，行政审判业务骨干调动频繁及人才流失问题比较突出，新手多，行政审判人员能力参差不齐，对行政审判工作中出现的新情况、新问题了解不多、研究不深、业务不精，案件质量不高，严重影响行政审判工作的正常运行。新行政诉讼法确立的立案登记制度于今年5月1日实行以来，行政案件的立案数大幅上升，许多过去不能或者不必进入行政诉讼程序的案件也要全部进入诉讼程序，5月至8月全区各级法院新受理的一审行政案件2027件，同比增长61.39%，大大增加了法院审理行政案件的工作量，使本来就严重的“案多人少”矛盾更加尖锐。

　　三、改进行政审判工作的意见和建议

　　专题调研组在深入调研的基础上，进行了认真地分析研究，针对行政审判工作中存在的困难和问题，特提出如下建议：
　　（一）提高全社会法治意识，创造优良的法治环境
　　要解决行政审判工作中存在的诸多问题，必须提高全社会法治意识，创造优良的法治环境。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持依法治国、法治政府、法治社会一体建设”，行政审判是落实决定要求，推进依法行政，建设法治政府的重要环节。各级党委政府及党政领导干部必须充分认识到行政审判工作的重要意义，形成支持法院依法审理行政案件的良好司法环境，积极应诉，理性接受判决结果，并据以改进工作，提高依法行政水平。各级法院的领导和审判人员也必须充分认识行政审判工作的重要意义，重视行政审判工作,健全行政审判机构，科学配置行政审判资源，配齐好审判力量，充分调动法官做好行政审判工作的积极性。普通公民必须提高法治意识，认识到行政审判必须依法裁决，法律对各种利益的划分是经过多方博弈，建立在理性的基础之上的，有了这样的认识和了解，才能树立风险意识，坦然面对审判结果而不任性。提高认识是一个长期过程，为提高党政领导干部和社会各界对行政审判的认识，法院应当加强法治宣传教育力度，和新闻媒体密切合作，充分利用各种媒体和宣传渠道加大对行政审判职能、作用以及行政诉讼相关的法律法规的宣传，提高党政领导干部和社会各界对行政审判的认知度，增强行政法律意识。
　　（二）建立完善工作机制，努力提高审判质量
　　要适应新形势的要求，必须进一步建全完善工作机制，提高行政审判质量。一是要严格落实好立案登记制度。准确理解、严格执行新行政诉讼法关于受理范围、起诉条件、诉讼主体资格、起诉期限等方面的规定，依法受理各类行政案件，为人民群众依法保护自身合法权益敞开大门。二是要确立非法干预案件的备案登记报告制度。对于干预阻碍行政案件受理、审理、执行的行为，应当备案登记，并及时向党委、纪检监察和上级法院报告，为行政审判法官坚守法治底线创造良好的氛围。三是完善行政审判公开机制，充分运用司法公开网站等渠道，依法、全面、主动、及时地公开案件的审理情况、审判结果和工作过程，全方位接受案件当事人和人民群众的监督。四是改进司法和行政的良性互动机制，推动行政机关及时落实司法建议，在重点领域源头预防社会矛盾，共同探讨解决行政执法过程中带有普遍性的突出问题，加大疑难案件的联动化解力度，合力化解矛盾突出的历史积案，促进行政执法和行政机关的良性互动。有了健全完善的工作机制，才能充分发挥中国特色社会主义司法制度的优势，确保行政审判依法公正高效。
　　（三）提高依法行政水平，预防和减少行政争议
　　各级政府及工作部门要充分认识依法行政、建设法治政府的重要性和紧迫性，提高运用法治思维和法治方式管理社会的能力。一是严格规范公正文明执法，切实提升行政执法的权威性和公信力，加强执法职能部门，特别是各级领导干部法律法规的学习和培训，认真落实行政机关负责人出庭应诉工作规则，把新行政诉讼法落实到实处。二是尊重法院的司法权威，支持法院依法独立开展行政审判工作，主动接受行政审判的监督，认真履行法院的判决和裁定。对违法行政、故意不履行或者拖延履行法定职责、拒不履行法院生效判决的相关人员，加大责任追究力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。建立健全司法建议落实反馈制度，充分认识司法建议对行政执法的督促作用，正确对待人民法院司法建议，进一步健全反馈机制，将落实情况及时反馈给法院。三是各级法院要建立司法建议跟踪督促制度，监督支持行政机关依法行政。加强基层政府法制机构和队伍建设，发挥法制机构在推进依法行政。建设法治国家方面的组织协调和督促指导作用，增强行政应诉能力，强化行政复议功能，健全多元互补的行政争议解决体系。
　　（四）加大行政审判监督力度，维护社会公平正义
　　各级检察机关要进一步加大行政审判工作的法律监督力度，深化对行政审判监督工作的认识，突出监督重点，履行监督职责，创新监督方式，建立完善对行政机关执法行为的监督机制，充分发挥司法监督的作用。一是要依法受理各类行政申诉案件，坚持以办理抗诉案件为重点，综合运用检察建议、纠正违法通知书等多种监督手段，增强监督的针对性和实效性。二是要做好服判息诉工作，把息诉工作作为行政审判监督工作的重要方面来抓，坚持依法抗诉和息诉工作并重，加强行政申诉接待工作以及对行政申诉案件的管理，做好当事人的释法说理工作，努力实现办案的法律效果和社会效果有效统一。三是加强行政审判监督机制建设，注重提高监督质量，坚持公正廉洁办案，努力化解社会矛盾，加强与法院、行政机关的沟通协调，建立健全有效的工作协调和信息交流机制，促进行政审判监督工作制度化、规范化。
　　（五）加强队伍建设，提升行政审判专业化水平
　　加强行政审判队伍建设，是应对当前行政案件快速增长，规范行政审判行为，提升行政审判效率和水平的必然要求。一是要配足配强行政审判人员，充实行政审判一线队伍，进一步优化人员结构，保持行政审判队伍相对稳定，切实改变“一人庭”、“二人庭”的现状，缓解案多人少压力。二是要不断提升行政审判队伍的素质，要加强培训和交流，强化行政审判业务和行政管理专业知识，增强行政审判人员审理案件、沟通协调、制作裁判文书等多方面的能力，特别是对新行政诉讼法的学习，切实提高行政审判人员的业务素质和审判技能，切实增强解决行政争议的能力，适应行政审判工作的新形势、新要求。三是要加强思想政治工作和职业道德教育，改进工作作风，确保队伍公正廉洁，提高行政审判队伍的政治思想和职业道德素质。四是加强上下级法院行政审判工作业务的指导和交流，上级法院要加强对新类型案件和新情况、新问题的调查研究，加强对下级法院行政审判的业务指导，统一司法标准，支持下级法院依法办案，全面提升行政审判队伍的整体素质。