自治区人大常委会调研组

 

　　根据自治区人大常委会2015年监督工作计划，2015年7月20日至30日，以自治区人大常委会副主任杨道喜为组长的专题调研组，对自治区人民检察院刑罚执行监督工作情况进行了专题调研。专题调研组听取了自治区人民政府、高级人民法院、人民检察院、司法厅、法制办公室、监狱管理局等区直有关单位的汇报，深入南宁、梧州、贺州三市实地考察。此外，专题调研组还委托了钦州市、玉林市、百色市人大常委会对本市刑罚执行监督工作进行调研。根据调研情况，专题调研组对调研中有关方面提出的主要意见和建议进行了整理，并转自治区人民检察院在向自治区人大常委会提交审议的专项工作报告中作出回应。现将有关情况报告如下：

　　一、基本情况

　　五年来，全区检察机关在党委领导、人大监督和政府支持下，根据宪法和法律规定，按照十八大以来党中央和最高检对检察机关推进公正司法、加强人权保障、强化对司法活动的监督、提高司法公信力的要求，依法履行刑罚执行法律监督职责，努力确保国家法律在刑罚执行中的正确实施，维护了全区监管场所的安全稳定和被监管人员的合法权益，促进了全区刑罚执行工作依法、公正、规范进行。
　　（一）加大监督力度，维护刑罚执行公平正义
　　一是强化刑罚变更执行监督。刑罚变更执行包括减刑、假释、暂予监外执行，是刑罚执行过程中容易滋生腐败、产生执法不公等问题的关键环节，也是人民群众反映较多、社会普遍关注的热点问题之一。五年来，我区各级检察机关强化对刑罚变更执行的日常监督，建立逐案审查制度，以职务犯罪、金融犯罪、涉黑犯罪为重点，强化对计分考核、立功奖惩、病情鉴定等源头环节的监督，依法出席减刑、假释案件庭审。特别是2013年刑诉法修改实施后，各级检察机关不断深化和完善对刑罚变更执行活动的同步监督，引入保外就医罪犯病情鉴定进行法医文证审查程序，加大对暂予监外执行工作监督力度。2011年1月1日至2015年6月25日，全区检察机关共审查提请减刑、假释、暂予监外执行案件111307件，审查减刑、假释裁定和暂予监外执行决定90831件，派员出席减刑、假释法庭9635件，检察纠正减刑、假释、暂予监外执行不当情形2458件。
　　二是加强刑罚交付执行检察。刑罚交付执行是刑罚执行的起始环节。全区检察机关通过加强日常派驻检察，重点检察收监、出监活动，确保罪犯交付执行的法律文书齐全，程序合法。加强对监狱违法拒绝收押罪犯行为的监督，监督看守所与监狱落实交接罪犯的各项程序规定，避免出现推诿扯皮导致罪犯无法交付执行刑罚现象的发生。
　　三是探索财产刑执行监督。服刑罪犯财产刑的执行，是刑罚执行中的难点问题。2013年刑事诉讼法修改后，检察机关依法对人民法院执行财产刑实施法律监督，依法纠正财产刑执行活动中的违法行为。截至2015年6月25日，全区检察机关对37件财产刑执行及没收非法所得执行活动依法开展监督。在监督中，检察机关加强与法院、公安、司法行政机关等部门的工作联系，推动将财产刑执行情况作为罪犯悔改表现情节并与减刑假释相挂钩，强化对服刑罪犯执行财产刑的监督，促进财产刑执行活动依法进行。2015年5月，最高检在全国六省（区）开展财产刑执行检察试点工作，我区成为全国首批试点单位之一。
　　四是做好临场监督执行死刑工作。2013年人民检察院刑事诉讼规则修改以来，刑事执行检察部门承担了对死刑的临场监督工作，我区检察机关制定了符合本地区工作实际的规范性文件，促进死刑执行临场监督工作规范、有序地进行。截止目前，全区检察机关在开展的死刑执行临场监督工作中尚未发现违法行为。
　　五是推进社区矫正法律监督。2011年2月，全国人大常委会审议通过刑法修正案（八），明确规定对判处管制、宣告缓刑、裁定假释的犯罪分子依法实行社区矫正，社区矫正作为非监禁刑罚执行措施纳入刑事立法，为检察机关监督社区矫正提供了法律依据。全区各级检察机关加强与公安机关、司法行政机关的协调配合，坚持定期检察与日常检察相结合、全面检察与重点检察相结合。2011年至2015年6月25日，共纠正社区服刑人员脱管2500人、漏管1447人。社区服刑人员脱管漏管率从2011年的12%下降到2014年的3%；社区服刑人员重新犯罪率从2013年的0.09%降至2014年底的0.02%。
　　六是认真办理服刑人员重新犯罪案件。我区检察机关把打击服刑人员重新犯罪活动作为维护监管秩序稳定的有力手段，认真履行立案监督、审查逮捕、提起公诉、审判监督等相关诉讼监督职能以及预防和打击脱逃、牢头狱霸、破坏监管秩序等刑事执行检察监督职能，取得了良好的法律效果，对打击服刑人员重新犯罪起到了震慑作用。
　　（二）坚持标本兼治纠防并举，保障被监管人员合法权益
　　一是加强对监管活动中违法问题的监督。我区检察机关十分重视维护监管场所秩序稳定，认真纠正刑罚执行和监管活动中存在的不当或者违法情形，并对监管场所存在的苗头性安全隐患积极监督。2011年1月1日至2015年5月25日，全区检察机关共检察发现各类刑事执行违法情况4928件，其中书面提出纠正违法意见3566件，已经纠正3533件；检察发现各类刑事执行问题漏洞3793件，其中书面提出检察建议1686件，已整改1679件。如自治区检察院针对自治区看守所监管民警李某为在押犯罪嫌疑人提供手机拨打电话的违法情形，及时向自治区公安厅发出纠正违法通知书。
　　二是认真查办刑罚执行活动中的职务犯罪。在查办中，发挥“以自治区院为主导，以市级院为主体，以基层院为基础”办案机制的作用，不断增强刑事执行法律监督刚性。2011年1月至2015年4月，全区检察机关共立案查处刑罚执行中的职务犯罪案件34件。其中，南宁市茅桥地区检察院办理的兴安县看守所原民警王万安故意杀人案、所长盘定龙妨害作证案在2014年被评为首届全国检察机关监所检察部门“十大精品案件”。
　　三是切实保障被监管人员的合法权益。我区检察机关在依法监督刑罚执行过程的同时，注重维护被监管人的合法权益。一方面，加大对被刑事执行人死亡等事件事故的监督力度，严查违法提审、违规使用警戒具和超时超体力劳动克扣囚粮囚款等问题。另一方面，强化检务公开，严格落实检察官约见（谈话）制度，为被监管人提供出入监（所）问卷调查、检察官信箱入监室等多种形式的诉求表达和权利救济方式。认真办理被监管人及其亲属的控告、举报和申诉，为在押人员反映问题开辟绿色通道，依法保障被监管人员行使举报控告申诉权。同时，充分尊重和保障律师执业权，加大对违法拒绝安排律师会见、妨碍律师依法执业等问题的纠正力度。如2013年，桂林城郊检察院向当时的自治区第四劳教所发出要求制定十项具体措施防范禽流感疫情的检察建议被采纳，切实保障了劳教人员的健康权。
　　（三）加大专项检察和巡视检察工作力度，建立健全刑罚执行监督机制
　　一是积极开展专项检察活动，集中解决刑罚执行中的突出问题。2011年以来，全区检察机关组织开展了“监管场所戒具和禁闭使用情况”、“职务犯罪罪犯减刑、假释及保外就医专项检查和老残病罪犯刑罚执行情况”、“罪犯交付执行与留所服刑专项检察和回头看活动”、“看守所监管执法”、“减刑、假释、暂予监外执行”等5个专项检察活动，对2256名老病残罪犯减刑、假释、保外就医进行核查，对298名罪犯的情况提出了检察建议。
　　二是认真开展巡视检察，强化对监管活动和派驻检察工作的督导。2012年以来，自治区、市两级检察院共对137个监管场所及派驻检查室进行了巡视检察，其中看守所124个，监狱13个。通过巡视检察，发现监管场所执法不当、违法情形184件，提出纠正184件，并全部获采纳；责成派驻检察室落实工作制度136件次。
　　三是努力健全刑罚执行监督机制，进一步完善刑罚执行监督规范化体系。自治区检察院重视刑事执行检察机制建设，联合其他部门制定了《关于律师会见在押犯罪嫌疑人、被告人有关问题的意见（试行）》、《广西壮族自治区监管场所被监管人员死亡处理办法》、《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》、《关于综合治理看守所安全管理工作的实施意见》、《广西壮族自治区社区矫正工作实施细则（试行）》等一系列的规范性文件和规章制度。全区各地检察院也积极建立健全规范刑事执行检察司法行为的长效工作机制。
　　（四）不断加强机构队伍建设，提升素质夯实履职基础
　　一是加强刑罚执行检察机构建设，提升派驻检察工作水平。一方面，在检力十分紧张的情况下，坚持“小机关、大派驻”的原则，加强派驻检察工作。主动精简派出检察院内设机构，检力下沉，努力充实派驻检察室一线办案力量。在各基层检察院实行“科室合一”模式，即把县区检察院监所检察科和驻看守所检察室合并，一套人马，两块牌子。另一方面，以规范化检察室评比活动为契机，促进派驻监管场所检察工作的规范化。在2014年第四届全国检察机关派驻监管场所检察室规范化等级评定中，全区有12个检察室被最高检评定为一级规范化检察室，103个检察室被自治区检察院评定为二级规范化检察室，检察室达到规范化等级标准的占全区派驻监管场所检察室总数的98.3%。
　　二是加强刑罚执行检察队伍建设，提升队伍整体素质和监督能力。一方面，加强业务培训、岗位练兵、理论研究，提高监督执法水平。2011年以来，累计培训人数达600余人次。另一方面，建立三级人才库，发挥人才示范引领作用。2011年以来，市级检察院建立监所检察三级人才库；自治区检察院建立包括业务培训、综合写作、理论研究、侦查、法医鉴定等五个门类的全区检察机关监所检察二级人才库，36人入库；并有13人入选最高检刑事执行检察厅一级人才库。同时，注意加强党风建设，深化职业道德教育和纪律作风建设。

　　二、存在的主要问题

　　（一）刑罚执行监督的立法和工作机制亟需完善
　　一是刑罚执行监督方面的立法不够完善。现行有关法律法规，对刑罚执行监督的范围、程序、措施等规定比较原则、分散，缺乏系统的可操作性强的具体规定，影响刑罚执行监督实效。如新增的财产刑执行监督、社区矫正法律监督缺乏相关规范性文件，可操作性不强。又如刑事诉讼法规定人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督，发现违法行为应当通知执行机关纠正，但法律并未规定执行机关不接受监督意见、不纠正违法行为应当承担的法律责任。实践中，违法行为是否能够得到纠正，很大程度上取决于被监督单位的重视程度，其监督缺乏刚性。因此，刑罚执行监督工作的制度化、规范化、程序化、体系化水平有待进一步提高。
　　二是刑罚执行监督协调机制不够有效。现行法律规定刑罚执行由多个司法机关分别实施，彼此之间的执法标准不统一、内部规定的执法标准不规范，互相监督制约和协调配合机制不够健全，影响了刑罚执行及其监督职能的发挥。如财产刑执行难问题：广西各监狱的现押犯人中，被判处财产刑的服刑人员比重较大，所占比重最大的是钦州监狱达89.18%；而所占比重最小的桂中监狱也达到42.50%。如未履行财产刑案件与涉及财产刑案件数之比，桂林中院为91.36%、北海中院为90.56%、河池中院为91.87%。财产刑的履行率低，相当部分刑事案件财产刑“空判”现象突出，不同程度影响司法权威。目前单纯将财产刑履行情况作为减刑、假释的依据之一，但对罪犯拒绝履行财产刑而放弃减刑、假释机会的情形，则缺乏法院、检察院、司法等相关部门后续的联动强制执行机制，无法保障财产刑的履行。
　　（二）机构建设和队伍建设亟需加强
　　一是刑罚执行监督机构不健全。在调研中了解到，全区120个派驻监管场所检察室，其中只有6个经编制部门批准并核定编制职级，其余都没有定编定员，对其履行对监管场所的刑罚执行法定职责困难重重。目前，全区32个城区检察院中只有2个设立了刑罚执行监督机构，其余都没有设立。这种状况，不利于履行社区矫正法律监督和财产刑执行监督。
　　二是普遍存在“人少事多”的矛盾。2013年刑诉法修改实施后，刑罚执行及其监督机构新增了多项法定职责，但人员编制并未相应增加。目前，全区基层检察院从事刑罚执行监督工作的一般为2-3人（2人的居多），且年龄普遍偏大，往往只能被动应付工作。另外，刑罚执行方面也普遍存在类似问题：我区基层司法所大都为1-2人所，担负着司法行政在基层一线的所有工作职责，同时还兼顾当地党委政府的各项中心工作，工作人员基本是身兼数职，没有精力做好社区矫正工作。调研中还掌握到，我区监狱配备警力比例偏低，普遍达不到司法部关于警囚应达18%比例的要求，如南宁监狱为15.56%，梧州监狱则仅为11%。
　　（三）经费保障力度亟需加强
　　一是工作经费缺口较大。一方面，监狱系统刑罚执行资金紧缺。我区监狱系统列入广西加强和创新社会管理“十二五”规划有35个项目，估算总投资54亿元，现缺口资金41亿元。近几年来，罪犯医疗费用严重不足，有13所监狱约4.3万罪犯未能纳入地方新型农村合作医疗保障体系，仅2014年罪犯医疗费缺口就高达1134万元，导致罪犯就医困难。另一方面，看守所超量关押现象比较普遍。我区看守所大都因建设资金缺乏而无力扩建，关押场所不足，普遍存在超量关押的情况。以南宁市为例，全市收押场所的收押标准为4000人，实际关押人数为6000多人。其中，南宁市第一看守所的关押场所关押人数设计为960人，但长期实际关押人数超过2000人，是设计人数的两倍多。
　　二是检务保障工作不够到位。刑罚执行监督机构的基础设施、办案装备、办案车辆均比较落后，应有的驻检津贴没有落实到位。绝大多数派驻检察室都是借用监管场所的场地，没有独立的办公场所，派驻人员的办公、吃住都与被监督对象在一起，不利于独立行使监督权。相当多的监管场所远离市区，刑罚执行监督机构现有的办案车辆数量不足，而且车辆往往比较陈旧。
　　三是信息共享平台尚未建立。全区19个派驻监狱检察室和监狱基本没有实现信息联网，监督手段仍停留在“数据靠手填、监督人盯人”的原始状态，影响刑罚执行监督工作实效。再则，人民法院、检察机关、公安机关、司法行政机关等刑罚执行有关部门之间至今尚未建立信息共享平台，不仅给刑罚执行监督工作带来一定难度，而且增加了不少本可避免的工作量。

　　三、意见和建议

　　刑罚执行是国家刑事司法活动的最后环节，对刑罚执行进行法律监督是人民检察院一项重要职责，全区各级检察机关要认真贯彻以习近平同志为总书记的党中央对检察机关推进公正司法、加强人权保障、强化对司法活动的监督、提高司法公信力的要求，在建设法治中国的进程中发挥更大的作用。为了加强和改进刑罚执行监督工作，结合这次调研了解到的情况和听取到的意见，我们建议：
　　（一）进一步加强刑罚执行监督力度
　　一是提高对刑罚执行监督工作重要性的认识。刑罚执行监督工作是检察机关的法定职责之一，要在思想上提高对刑罚执行监督工作的重视程度，准确把握职能定位，不断强化监督责任意识，转变监督观念，改变长期以来“重公诉、轻监督”的工作理念,加大监督力度，确保刑法、刑事诉讼法等法律规定执行到位。
　　二是提高刑罚执行监督履职能力。当前应当重点抓好刑罚执行监督工作的学习培训，认真查找并改进自身工作中存在的问题，改变与工作要求不相适应的工作方式方法。岗位练兵要注重分析案例，增强发现和纠正问题、突破案件的能力，努力提升监督水平。还要规范刑罚执行监督各环节的权限、方式、程序和内容，更加准备监督细节，从推动监督工作规范化，切实提升监督能力，发挥监督实效。
　　三是加大查办刑罚执行职务犯罪工作力度。近年来，刑罚执行和监管部门成为职务犯罪的重灾区，少数国家机关工作人员贪赃枉法，一些不符合条件的犯罪，通过减、假、暂，逃脱法律制裁，社会影响恶劣。因此，刑罚执行监督工作必须以办案促监督，把查办职务犯罪案件与加强执法监督结合起来，通过预防和查办职务犯罪，对人民群众反应较多、社会普遍关注的刑罚执行背后隐藏的职务犯罪案件，要紧紧抓住容易发生执法不公和滋生腐败的关键环节，加大查处力
度，促进公正廉洁执法，保证法律在刑罚执行和监管活动中正确实施。
　　（二）进一步完善刑罚执行监督的立法和工作机制
　　一是完善刑罚执行监督法律法规。刑罚执行和刑罚执行监督工作涉及的部门多，环节多，需要加强顶层设计，制定统一、规范的法律法规，保障刑罚执行机关依法严格执行刑罚，保障检察机关依法有效实施法律监督。一方面，建议全国人大在修订刑法、刑事诉讼法、监狱法等法律时，根据实践需要在法律规定范围内进一步细化，增强法律的可操作性，正确实现刑罚功能。另一方面，建议自治区高院、检察院、公安厅、司法厅等政法各部门，认真总结实践经验，积极探索完善相关管理制度。
　　二是强化刑罚执行监督协调机制。各级检察机关要不断加强与政法各部门间的工作衔接，建立信息互通机制，推动刑罚执行监督关口前移，实现监督权过程同步监督和防范性监督。特别是财产刑执行方面，进一步加强与法院、公安、监狱等有关部门的协助配合，在各自职责范围内共同努力，促使服刑人员主动履行财产刑判决。
　　（三）进一步加强机构建设和队伍建设
　　一是规范机构设置和人员配备。建议以贯彻中央5号文件《关于加强派驻检察室建设的意见》为契机，学习广东等先进省份的经验，积极推动派驻检察室定编定级工作，并将监所检察机构统一更名为刑事执行检察机构。同时，建议编制部门，根据刑罚执行及监督部门法定职责的实际工作量，相应增加工作人员编制，以解决“人少事多”的矛盾和警囚比例偏低的问题。
　　二是努力提升队伍素质。全区各级检察机关应当高度重视刑罚执行监督工作，进一步加强岗位练兵和业务培训，转变与新形势不相适应的执法监督理念与工作方式，优化人员结构，充实队伍力量，加大交流轮岗力度，不断提高刑罚执行监督工作人员整体素质。
　　（四）切实加大经费保障力度
　　一是努力加大工作经费保障力度。根据《国家发展和改革委员会关于进一步加强地方政法基础设施建设规范投资保障机制的意见》，监狱基础设施建设各级政府负担工程投资比例为：中央70%、省级25%、同级5%。监狱基础设施建设项目中列入中央的总投资为32.2亿元，现仅落实18.16%、4.1亿元，尚有81.84%、28.1亿元未落实。其余未落实的资金缺口，则为省级、同级需负担的部分资金。建议自治区人民政府将此事提上议事日程，并列入《广西壮族自治区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，争取中央财政应负担的资金及时到位；督促我区各级财政部门努力筹措资金，切实保障监狱和看守所基础设施建设所需经费。同时，建议自治区有关部门协调南宁、柳州、桂林、贵港四市卫生行政管理部门和财政部门，将其辖区监狱罪犯纳入属地新型农村合作医疗保障体系，并将监狱罪犯参保费用约747万元/年（约8.3万人，参保费用90元/人·年）纳入自治区年度财政预算。
　　二是进一步加大检务保障力度。建议我区各级财政部门，切实加大对刑罚执行监督机构的基础设施、办案装备、办案车辆的检务保障力度，想方设法落实派驻检察津贴，解决派驻检察人员工作和生活的实际困难。
　　三是尽快建立信息共享平台。建议自治区党委政法委继续加大对政法机关信息互联互通工作的协调力度，整合人民法院、检察机关、公安机关（看守所）、司法行政机关（监狱、司法所）等各部门资源，全区统一推进刑罚执行信息管理系统建设，做到信息共享、同步监督，从而提升刑罚执行监督工作质量，提高工作效率，切实履行法定监督义务。