——2015年9月23日在广西壮族自治区第十二届人民代表大会常务委员会第十九次会议上

 

南宁市人大常委会副主任　阮兆丰

 

自治区人大常委会：
　　南宁市第十三届人大常委会第二十八次会议审议通过了《南宁市五象岭保护条例》（以下简称《条例》），并依法报请自治区人大常委会批准。现将《条例》的有关情况作如下说明：
 

　　一、立法的必要性
 

　　五象岭地处南宁五象新区核心区，与青秀山隔江相望，是南宁市城区范围内与青秀山相辅相成的另一叶“绿肺”，具有十分重要的生态功能。加强五象岭的保护，是深入贯彻落实自治区党委和中共南宁市委“加快建设中国面向东盟开放合作的区域性国际城市、宜居的壮乡首府和具有亚热带风情的生态园林城市”决策部署的迫切需要，对改善南宁市城市整体生态环境，提升南宁市城市宜居水平具有重要的意义。
　　随着五象新区建设如火如荼地进行，对五象岭进行有效保护的要求越来越迫切、呼声越来越强烈。但是，目前五象岭的保护工作存在不少问题亟需解决：一是五象岭的规划定位、保护范围尚未确定，发展方向不够明确；二是五象岭保护管理机制尚未理顺，保护管理执法不够到位；三是五象岭的保护和开发利用矛盾突出，其生态保护面临巨大压力；四是五象岭保护面临的历史问题突出，其范围内的原驻单位、众多墓葬和垃圾填埋场等，都对其整体景观与生态环境保护等带来不利影响。为了科学有效地规范五象岭的资源保护、管理和开发利用行为，保护其生态环境，发挥其生态效益，通过立法加强对五象岭的保护十分必要而紧迫。
 

　　二、立法依据

　　《条例》的制定以《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国环境保护法》、《风景名胜区条例》、《殡葬管理条例》等法律法规为主要依据，同时借鉴了南宁青秀山保护的立法实践和陕西、南京、杭州等外省市的类似立法经验。
 

　　三、主要内容

　　（一）关于保护范围
　　合理划定五象岭的保护范围，是五象岭保护的前提和核心问题之一。根据国家对有关环境资源进行分级保护的立法基本原则，以及五象岭保护的历史和现状，着眼于五象岭保护、建设和管理的实际需要，《条例》以五象岭四至周边市政道路红线为界，明确了五象岭的总体保护范围。同时，按照不同区域的环境特点和功能定位，进一步将五象岭保护范围划分为核心保护区、现状控制区和综合利用区，并要求设立永久性界桩或者其他边界标识，以强化保护范围的可识别性和可执行性。
　　（二）关于管理体制
　　为了加强对五象岭保护的统一管理，避免出现多头管理或者责任推诿，同时解决五象岭保护管理机构执法地位欠缺的问题，《条例》借鉴青秀山保护管理的成功经验，规定了市人民政府对五象岭保护的领导、组织和协调负责；市人民政府确定的保护管理机构负责五象岭保护的具体工作，赋予其行使包括行政处罚权在内的管理职权。同时规定，林业和园林、发展改革、公安等部门及五象岭所在城区人民政府在各自职责范围内做好五象岭保护的相关工作。
　　（三）关于保护措施
　　《条例》坚持生态优先、科学规划、统一管理、利用服从保护的原则，按照不同区域保护和开发建设的要求，设立各项保护规范，以最大程度地发挥五象岭的生态、休闲旅游等综合效益。
　　1.严格规划审批。做好五象岭规划是实现五象岭保护的基础和先决条件，通过规划条件对五象岭进行有效保护是《条例》设定保护措施的基本脉络。为此，必须切实保证五象岭规划的科学性，加强对规划编制的监督。《条例》明确了五象岭总体规划、详细规划应当依法编制并报市人民政府审批；还特别规定，市人民政府审批五象岭总体规划前，应当提请市人大常委会审议并按照审议意见进行研究处理；总体规划和详细规划审批后应当向社会发布。同时，为了防止随意变更规划进行不当建设对五象岭生态环境的破坏，还规定不得擅自修改经批准的规划，确需修改的，应当按照原审批程序办理。
　　2.加强生态保护。保护生态环境是五象岭保护的主要目标，是五象岭保护立法的核心内容。《条例》多方面、多角度设定了相关的措施：一是建立生态补偿机制。规定市人民政府应当建立五象岭生态环境补偿机制，对因生态环境保护受到损失的单位和个人给予一定的经济补偿，以调动各方面的积极性，共同做好五象岭的生态环境保护工作。二是调查建档。规定五象岭保护管理机构应当对五象岭保护范围内的植被、水体等资源进行调查并建立数据档案，以利于了解五象岭资源的现状和动态并进行保护和利用。三是加强生态资源保护。规定应当采取生态修复、优化树种结构等措施提高森林资源的生态价值；非因更新改造、防火、病虫害防治等原因，不得砍伐保护范围内的林木；禁止采矿、开垦、破坏湿地、采挖植物、采割松脂、捕捉、猎杀野生动物等行为；在核心保护区和综合利用区范围内进行建设活动的，要制定包含污染防治和水土保持等环境保护内容的专项施工方案，因施工造成生态环境破坏的，应当予以恢复，以最大可能地保护五象岭的生态资源。四是规范人的活动。规定保护范围内实行车辆进出管制；严格核心保护区内的大型活动管理，以最大限度地减少人的活动对生态环境的不利影响。
　　3.严格控制开发建设。要把五象岭的生态环境保护好，还必须对保护范围内相应区域的开发和建设实行严格管控。为此，《条例》对于在保护范围内的开发和建设，提出了应当符合五象岭总体规划和详细规划，并与周边生态景观和环境相协调的总要求。同时规定，核心保护区严格控制开发，必需的建设应当报市人民政府批准；现状控制区控制建设现状，不得增加建设用地和开发强度；综合利用区实行适度开发，但不得破坏山水自然形态和格局，并控制建筑高度和体量；在保护范围内的旅游、休闲、环境卫生设施及服务网点，应当统一规划、合理布局、规范设置。此外，还对保护范围周边区域建设项目提出相应要求。
　　4.规范墓葬管理。目前五象岭保护范围内私葬坟墓达四万多座，是保护管理中亟需解决的重点、难点问题。为此，《条例》规定保护范围内禁止新建、扩建坟墓，原有坟墓应当按照有关规定限期迁移。对于现有的青龙岗长安墓园，《条例》将其划在现状控制区内允许保留，但禁止扩大该墓园范围，并要求推行绿色环保生态墓葬，与周边环境景观相协调。
　　（四）关于法律责任
　　对于在五象岭保护范围内违反规划进行建设的行为应当依法严惩，但是由于违反规划的建设行为及其产生的建（构）筑物都属于违法建设，直接依据《中华人民共和国城乡规划法》及《南宁市违法建设查处条例》等相关规定进行处理即可，因此《条例》对此不再作具体规定。对于《条例》中其他违法行为，依据南宁的实际并参照青秀山保护条例、漓江生态保护条例等法规有关规定设置了相应的法律责任。同时，为了确保法规周延性，《条例》第二十七条规定了法律责任的兜底条款。
　　以上说明及《条例》文本，请予以审议。