——2016年1月15日在广西壮族自治区第十二届人民代表大会常务委员会第二十一次会议上

 

南宁市人大常委会副主任阮兆丰

 

自治区人大常委会：
　　南宁市第十三届人大常委会第二十九次会议审议通过了《南宁市城市轨道交通管理条例》（以下简称《条例》），并依法报请自治区人大常委会批准。现将《条例》的有关情况作如下说明：
 

　　一、制定《条例》的必要性

　　2012年1月22日，南宁市人民政府批准了《南宁市城市轨道交通线网规划》，提出了总投资约1500.88亿元，建设总长约252.1公里的8条城市轨道交通线路的规划。同年8月底，市政府决定把3号线延长至龙象谷、5号线延伸至吴圩机场，在原线网的基础上新增规划线路70公里，线网总长度达322公里，总投资约2340亿元。2010年6月，国务院批复同意《南宁市城市轨道交通建设规划（2009-2015年）》，批准建设1号线和2号线，总长度51公里，总投资211亿元。2015年1月，国务院批复同意南宁市轨道交通第二轮建设规划，批准建设2号线东延线，3号线一期及5号线一期，线路总长度75.91公里，总投资529.37亿元。目前，城市轨道交通建设已全面展开。1号线于2012年12月开工，预计于2016年6月底东段试运营，年底全线试运营；2号线于2013年12月开工，预计于2017年底试运营；4号线于2014年12月开工，预计于2018年底试运营。其他线路的建设也将陆续进行。
　　为保障轨道交通项目建设有序推进，市政府先后出台了《南宁市轨道交通工程招投标管理暂行规定》、《南宁市城市轨道交通建设专项资金管理暂行办法》、《南宁市轨道交通项目建设管线迁改工作指导意见（试行）》等配套政策，从轨道交通建设管理体制、资金筹措和使用、招投标管理、管线迁改等方面作了规范。但由于这些规范主要针对项目建设阶段且文件层级较低，法律效力受一定限制，轨道交通建设、特别是运营管理的一些重要方面尚未有明确规范和法律依据。同时，随着2016年以后各条线路逐步开通运营，运营管理中还将面临不少亟需解决的问题。为规范城市轨道交通在规划、建设、运营、安全等各方面的管理，统筹协调城市轨道交通管理过程中出现的涉及国家、集体、个人等各方面权利义务关系，制定一部符合南宁市实际的城市轨道交通管理的地方性法规是十分必要的。
 

　　二、制定《条例》的依据

　　《条例》主要依据《中华人民共和国招投标法》，《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》、《国务院办公厅关于印发国家城市轨道交通运营突发事件应急预案的通知》（国办函〔2015〕32号）、《交通运输部关于加强城市轨道交通运营安全管理的意见》（交运发〔2014〕201号）；同时参考借鉴了《城市轨道交通运营管理办法》（建设部140号令）、《地铁设计规范》、《城市轨道交通运营管理规范》、《城市轨道交通试运营基本条件》、《城市轨道交通工程项目建设标准》、《广西壮族自治区人民政府关于优先发展广西城市公共交通的意见》以及上海、西安、武汉、北京等城市的轨道交通立法经验。

　　三、《条例》的主要内容
 

　　《条例》分为七章，即总则、规划与建设、设施保护、运营管理、安全及应急管理、法律责任、附则，共五十三条。主要内容包括：
　　（一）关于相关部门和单位的工作职责
　　根据《中共南宁市委南宁市人民政府关于调整南宁市城市轨道交通建设指挥部成员的通知》（南委〔2013〕143号），目前由轨道交通建设指挥部及其日常办事机构——市轨道办负责城市轨道交通建设管理工作；根据《南宁市人民政府办公厅关于印发南宁市交通运输局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（南府办〔2010〕193号），市交通运输行政主管部门负责轨道交通运营管理工作。由于轨道交通指挥部和轨道办属于临时议事协调机构，为此，《条例》第五条规定：“市人民政府应当加强对城市轨道交通建设工作的领导；市人民政府确定专门机构负责统筹、协调城市轨道交通规划和建设管理中的重大事项；市交通运输行政主管部门负责城市轨道交通运营的监督管理工作，其所属的城市轨道交通运营管理机构具体负责城市轨道交通运营的日常监督管理工作；市人民政府依法确定的运营单位负责城市轨道交通的日常管理工作。”此外，还规定了其他有关部门应当按照各自职责做好城市轨道交通管理的相关工作。
　　（二）关于规划和建设
　　目前和将来相当长的一段时间内，南宁市的城市轨道交通还主要处于建设阶段。因此，制定好规划和建设的相关规范尤为重要。《条例》第二章就城市轨道交通规划的内容、规划的要求、建设过程中如何处理好周边建设和其他相邻关系，以及城市轨道交通建设工程验收、试运行、试运营等作了具体规定。
　　由于当前我市轨道交通发展的模式以地方财政资金投入为主，地方财政面临着巨大的债务风险和财政负担。为加强城市轨道交通建设资金的筹措，缓解财政支出压力，《条例》根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》和国务院办公厅转发的财政部发展改革委人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）中关于在能源、交通运输、水利、环境保护、教育、文化等公共服务领域，实行多样化土地供应保障项目建设用地；对以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施等有关规定，并参照深圳等城市做法，在第十一条规定：“经市人民政府批准，本市国有城市轨道交通建设及运营单位在城市轨道交通及其配套设施用地范围内进行综合开发的，可按作价出资方式取得土地使用权。具体办法由市人民政府另行制定”。
　　此外，为保障城市轨道交通建设用地、施工的需要及保护其上方土地使用权人的利益，《条例》参照武汉、昆明等地的做法，在第十二条规定，城市轨道交通用地依法实行分层管理，城市轨道交通建设使用地下空间，不受其上方土地使用权的影响，同时也规定，不得损害已设立的物权。
　　（三）关于设施保护
　　为确保城市轨道交通项目建设以及日常运营的安全，《条例》借鉴参考上海、南京、武汉、西安等城市的相关立法，在第二十一条规定，城市轨道交通划定保护区，并明确了重点保护区和一般保护区的范围。其中：重点保护区的范围是参考了西安市的轨道交通管理条例的相关内容，并结合我市实际进行确定；一般保护区主要依据《城市轨道交通工程项目建设标准》（建标104－2008）第二十八条关于控制保护地界最小宽度标准的规定确定。相应地，对保护区范围内施工作业活动等作了限制性规定，如第二十二条规定，在城市轨道交通重点保护区内，除必需的市政、交通、环卫、园林、国防和人防工程和对允许保留的建（构）筑物进行必要维修外，不得进行其他工程建设；第二十三条规定，轨道交通建设、运营单位可以对保护区内的作业活动进行动态监测，有权进入施工作业现场查看，对已危及或者可能危及轨道交通安全情形的，城市轨道交通建设、运营单位应采取必要措施并同时报告有关行政主管部门依法处理。此外，第二十四条、第二十五条还规定了保护区内的建（构）筑物、地下管廊（线）等相关设施的所有权人和使用权人对城市轨道交通设施协同保护的义务。对违反设施保护规定的行为设定了相应的处罚措施（第四十四条、第四十五条）
　　（四）关于运营管理
　　《条例》明确了在市交通行政主管部门指导和监督下，城市轨道交通运营单位具体负责的运营管理体制，规定了运营单位应当履行提供安全、便捷、优质运营服务的相关义务。同时，规定了进站乘车的乘客应当遵守的安全乘车、文明乘车的相关规范，对影响城市轨道交通运行安全和环境卫生的一些行为作了禁止性规定；对与城市轨道交通结合使用的通道、出入口所在的商场、宾馆等单位，规定了在运营时段内不得擅自关闭的要求，以保障乘客出入。对违反运营管理规定的行为设定了相应的处罚措施（第四十六条至第五十一条）
　　城市轨道交通票价及票务管理是轨道交通营运的重要环节，也是群众关心的热点问题，为此，《条例》设立了以下规范：一是实行政府定价。由于城市轨道交通是城市重要的公用事业，具有公益性，与人民群众的生产生活关系紧密，事关民生，因此，票价的确定、调整等不能完全由市场进行调节，应当由政府依法确定（第三十条第一款）。二是明确运营单位应当为乘客提供便捷的售票、检票、充值、退票、补票等票务服务（第二十九条第一款第四项）；若因故不能正常运行的应退还票款（第三十条第三款）。三是乘客应持有效票证乘车，不能越站、无票、持无效票证乘车，特别禁止冒用或者持伪造优惠车证乘车（第三十条第二款）。四是对冒用或者持伪造优惠证件乘车的行为设定了相应的法律责任，即冒用他人优惠乘车证件乘车的，处全程票价五倍的罚款；持伪造的优惠乘车证件乘车的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》进行处理（第四十八条）。
　　（五）关于安全与应急管理
　　城市轨道交通具有运营线路长、站点多、客流量大、地下车站空间封闭、隧道区间狭窄等特点，一旦发生火灾或者安全事故，人员疏散逃生和灭火应急救援难度大，必须特别重视安全应急管理工作。为此，《条例》专门设置“安全及应急管理”章节进行规定。一是明确城市轨道交通建设、运营单位是城市轨道交通建设、运营安全的责任主体，应当健全安全责任体系（第三十七条第一款）。二是规定市建设、交通运输、公安、安监等行政主管部门应当加强指导、监督和检查，并对发现的安全隐患负有责令及时整改、消除隐患的责任（第三十七条第二款）。三是规定应急救援设施设备、安全检查设施设备应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。城市轨道交通应当安装视频监控系统，并与市交通运输行政主管部门和公安机关的相关系统连接（第三十八条）。四是规定市交通运输行政主管部门应当建立第三方运营安全评估制度，定期组织开展运营安全状况评估，督促城市轨道交通运营单位及时整改落实；城市轨道交通建设、运营单位应当组织对城市轨道交通设施的关键部位和设备进行监测，定期对城市轨道交通设施设备进行安全性评估，针对薄弱环节制定安全对策；在发生地震、火灾等重大灾害后，城市轨道交通运营单位应当配合相关部门对城市轨道交通安全进行检查和评估，经确认符合安全运营条件后，方可恢复运营（第三十九条）。五是规定市人民政府及其建设、交通运输行政主管部门以及城市轨道交通建设、运营单位应当分别制定处置城市轨道交通突发事件应急预案（第四十条）。六是规定轨道交通运营单位应当针对因节假日、大型活动等原因造成客流量增加，正常运力无法满足运营要求的，制定并采取增加运力、限制客流等特别应对措施，确保乘客能安全、有序、及时到达目的地（第四十二条）。
　　（六）关于授权城市轨道交通运营单位实施行政处罚的问题
　　《条例》第四十九条、第五十条授权城市轨道交通运营单位对部分危害城市轨道交通运营安全及影响城市轨道交通环境卫生和妨碍他人乘车的行为实施行政处罚。基于以下理由：一是《行政处罚法》规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”国务院关于贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》的通知（国发〔１９９６〕１３号）规定：“根据行政处罚法规定，行政处罚原则上只能由行政机关实施，非行政机关的企业、事业单位未经法律、法规授权，不得行使行政处罚权。”轨道交通是大运量的城市快速公共交通系统，列车、车站等既是企业的经营场所又是公共场所，城市轨道交通运营秩序既是企业经营秩序也是社会公共秩序，对这些公共场所和公共秩序的管理，应属于“管理公共事务”。城市轨道交通运营单位虽为企业，但可以视为管理公共事务的组织，依法可以通过地方立法被授予行政处罚权。二是由于轨道交通线长、点多、面广，影响环境卫生和运营秩序的行为随时发生，需要及时处置，由相关部门派驻人员实施现场执法，需要配备大量的执法人员，而基于执法编制控制等原因难以实现。执法人员缺位必然不可避免地会出现执法脱节等问题。因此，从提高行政效率、节约行政成本出发，部分授权城市轨道交通运营单位进行处理，能够保障执法的及时性和有效性。三是《条例》对城市轨道交通运营单位实施行政处罚作了严格限制，仅限于车站、车厢内影响轨道交通环境卫生、妨碍他人乘车以及逃票等少数行为实施行政处罚。而其他的违反城市轨道交通运营秩序的行为交由市交通运输行政主管部门或者城市轨道交通运营管理机构实施处罚。《条例》作这样的执法权限划分，权责清晰，更有利于城市轨道交通运营管理。四是国内如上海、重庆、南京、广州、西安等城市的轨道交通法规均有类似的规定，执法效果都比较好，无论从立法和管理实践的角度都是值得借鉴的。