——2015年9月23日在广西壮族自治区第十二届人民代表大会常务委员会第十九次会议上

 

自治区人大财政经济委员会主任委员　章远新

 

自治区人大常委会：
　　现就《广西壮族自治区预算审查监督条例（修订草案）》（以下简称条例修订草案）的有关情况作如下说明：

　　一、修订条例的必要性

　　《广西壮族自治区预算监督条例》自2000年6月1日施行，2010年11月27日进行过一次修正，对加强预算管理、规范预算编制、确保预算执行、促进经济社会发展发挥了重要作用。随着社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立，条例已不适应当前改革发展的要求。对此，自治区人大常委会明确提出，在贯彻实施《中华人民共和国预算法》的新形势下，为进一步加强和改进我区各级人大预算审查监督工作，及时修订条例十分必要。主要体现在：
　　（一）修订条例是推进广西法治建设的必然要求。2015年1月1日实施的《中华人民共和国预算法》从过去强调预算的分配和平衡，变为强调预算的规范和约束，在加强人大预算审查监督、规范政府收支行为方面做出了若干规定，突出了对预算草案初步方案、预算调整初步方案、决算草案进行审查等环节，强调了对支出预算、政府债务等方面的审查重点，对原有的监督方式、程序和内容进行了重大调整。为贯彻实施好预算法，使我区的地方性法规与上位法相衔接，需要结合实际，及时修订条例，增强地方性法规的针对性和可操作性，推进法治建设，推动我区经济社会的健康发展。
　　（二）修订条例是推进人大监督与时俱进的必然要求。党的十八大以来，自治区人大常委会不断改进预算审查监督的方式。如，2014年自治区党委批转的《关于加强人大财经监督工作的意见》，以改革创新为主题，以推动人大工作与时俱进为主线，以增强监督刚性和监督实效为目的，探索新形势下进一步加强人大财经监督工作的重点和方式，取得了明显成效。随着民主法治的不断发展，人民群众对财政资金从哪里来、用到哪里去、效果怎么样等问题越来越关心，尤其关注预算公开、“三公”经费的使用情况，希望各级人大管好人民的“钱袋子”。通过总结近年来的成功经验，及时修订条例，把人民群众的意愿、代表的意见体现到预算的审查、批准和监督当中，并将其上升为地方性法规，有利于推动人大预算审查监督工作与时俱进。
　　（三）修订条例是加强全口径预算审查监督的必然要求。随着经济社会的不断发展，我区财政收支规模不断扩大，2014年全区一般公共预算总收入达到3769.81亿元，支出达到3475.92亿元。人大预算审查监督的范围由过去的1本一般公共预算扩大到4本预算，审查监督的重点由平衡状态向支出预算和政策拓展，更加关注资金使用绩效，特别是今年中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，对加强县乡两级人大预算审查监督工作提出了明确要求。原条例的相关规定已不适应新形势的要求，根据党的十八大、十八届三中全会精神以及自治区党委的要求精神，及时修订条例十分迫切。

　　二、条例修订工作步骤

　　一是成立组织机构。为做好条例的修订工作，自治区人大常委会高度重视，成立了条例修订领导小组，下设修订起草小组，由自治区人大财经委、法制工委，自治区财政厅、审计厅、地税局，中国人民银行南宁中心支行，广西财经学院专家、预决算评审专家等相关人员组成。
　　二是掌握相关法律法规。学懂弄透相关法律法规和常委会领导对修订工作的要求是我们修订好条例草案的前提。今年3月，条例修订领导小组要求起草小组成员认真学习《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等有关法律、法规，全面吃透法律法规有关精神，把握自治区党委批转的《关于加强人大财经监督工作的意见》和常委会领导对修改条例的要求，在此基础上，按照修订原则的要求开展修订工作。
　　三是明确修订原则。制定修订原则是做好条例修订工作的关键。今年3月，条例修订领导小组经过认真研究讨论，确定了该条例的修订原则，具体是：1.充实新预算法有明确要求而原条例没有涉及的相关内容。2.修改原条例中与新预算法要求不一致的内容。3.根据民族区域自治法的要求，结合我区实际，增加相应条款。4.对预算法中只做原则性规定的内容，结合实际工作需要，在条例中予以相应细化规定。5.增加审查和批准预决算的程序性规范内容。6.突出重点。主要考虑突出以下内容：“四本”预算的编制、统筹和衔接；对重大财政专项资金使用绩效的监督；对政府全额投资重大项目的绩效监督；对绩效预算的监督和绩效评价结果的运用；对国有资产的监督；对地方政府性债务的监督；加强县、乡镇人大预决算审查监督；审查和监督的相关程序等等。
　　四是深入开展立法调研。今年3月以来，修订起草小组积极开展立法调研工作，先后赴陕西、四川、河南、云南、内蒙古、深圳等省（区）考察，学习借鉴加强人大预算审查监督方面的做法经验，交流条例修订草案起草情况；深入南宁、河池、钦州、北海、贺州、来宾、崇左等设区的市及富川、宾阳、横县、象州、金秀、凤山、巴马、宁明、合山、江州等县（市、区），听取了地方各级乡镇人大和政府相关部门的意见，深入了解市、县、乡人大开展预算审查监督情况。
　　五是认真组织起草。5月22日正式启动修订工作；6月初提出修订内容总体框架；7月17日结合区内调研情况，形成条例修订草案第一稿；7月27日再次修改，形成条例修订草案第二稿；8月初结合区外调研情况，形成条例修订草案第三稿；8月27日吸收采纳反馈意见建议，形成条例修订草案第四稿；9月1日结合新修改地方组织法，形成条例修订草案第五稿；9月9日再次修改完善，形成条例修订草案第六稿。
　　六是广泛征求意见。8月17日，财经委去函征求20多个区直中直部门、14个设区的市人大常委会、110个县（区）人大常委会意见。8月31日，财经委组织召开研讨会与自治区财政厅、审计厅领导共同研究条例内容，充分交流和听取意见。9月9日再次去函征求自治区人大各专工委，自治区财政厅、审计厅、法制办，人民银行南宁中心支行，14个设区的市人大财经委以及部分人大代表的意见。财经委还利用参加全国人大财经工作会议的机会，两次征求全国人大常委会预算工委的意见。据统计，共收到征求意见回函59份，其中：提出反馈意见29份，无意见30份。起草小组经认真研究，吸收采纳了全国人大常委会预算工委8条意见、代表2条意见、自治区财政厅19条意见、审计厅6条意见以及其他部门18条意见建议。

　　三、条例修订草案的框架和主要内容

　　1.关于条例修订草案的名称。为进一步强化和规范各级人大或者人大及其常委会预算审查监督的职权，更好发挥人大及其常委会的重要作用，将条例修订草案名称修改为《广西壮族自治区预算审查监督条例》。
　　2.关于条例修订草案的框架。本次修订对原条例作了较大范围的修订完善，由原来的七章40条增加到八章44条，新增22条，删除17条，调整合并2条。第一章“总则”共8条，主要对立法目的、适用范围、县级以上各级人大及其常委会和乡镇人大的预算审查监督职权、县级以上各级人大财经委或者人大常委会有关工作机构的审查监督职权、预决算信息公开等做出了原则性规定。新增加的第二章“预算编制的监督”共5条，对各级政府、各部门、各单位编制预算提出原则性要求，明确了各级人大和代表提前介入预算编制的程序和方式。第三章“预算的审查和批准”共8条，对预算草案提交的时间和程序、初步审查重点，意见反馈、批准、备案等做出了明确规定。第四章“预算执行的监督”共5条，强调预算的严肃性，明确预算执行监督的重点和预算执行情况报告的时间、程序。第五章“预算调整的审查和批准”共5条，对预算调整的审查重点和调整程序作出了明确规定。第六章“决算的审查和批准”共8条，对决算草案的编制、提交时间和程序、审查重点、审计整改、备案作出了规范。第七章“法律责任”共3条。第八章“附则”共2条。
　　3.关于条例修订草案的主要内容
　　（1）坚持人大审查监督预算的主体地位。为进一步明确我区各级人大审查监督职责，为各级人大依法履职提供法律保障，坚持突出人大审查监督预算的主导地位，条例修订草案明确了县级以上各级人大及其常委会和乡镇人大的预算审查监督职权。
　　（2）扩大条例适用范围，规范基层人大预算审查监督。作为全区地方性法规，原条例只规范县级以上的预算审查监督工作，有一定的局限性。作为一级政权的乡镇对预算的审查监督目前比较薄弱，按照新修改的预算法的要求，应当在条例草案中对乡镇预算审查监督工作给予规范和加强。因此条例第二条明确将适用范围扩大到各级人大。条例共18条涉及乡镇人大，进一步明确了乡镇人大的职权，增强了乡镇人大预算审查监督的可操作性，发挥好乡镇人大代表作用，强化乡镇人大监督工作。如，条例规定县级财政部门代编乡镇预算时要充分听取采纳乡镇人大代表的意见；乡镇人大可以组织代表对本级预决算草案研究提出意见，还可以采取执法检查、视察、专题调研等多种方式等等。
　　（3）突出新预算法重点内容。一是推进预算信息公开。在预算法规定的基础上，条例草案专门在总则第七条强调了预决算向社会全面公开，对公开的主体、内容、时间、程序都做了严格的要求。力求信息公开做到规范完整、通俗易懂，便于公众查阅和监督。二是强化转移支付监督。结合我区实际，把上级转移支付情况和对下级政府的转移支付作为初步审查的重点之一（第十六条）；在预算执行监督条款中还重点关注转移支付资金的安排和使用情况，以及建立健全专项转移支付定期评估和退出机制的情况（第二十三条）。三是加强预算绩效监督。条例第七条、第十一条、第十四条、第十六条从预算编制、预算审查、执行监督、决算审查等环节明确规定了各级人大及其常委会应当加强对预算绩效情况的监督，各级政府、各部门单位应当加强预算绩效管理。
　　（4）细化新预算法的相关规定。一是细化了预决算审查的重点内容（第十六条、三十六条）。二是细化了预算执行监督的重点内容（第二十三条）。三是体现法规的适度超前性，共有4条涉及县级以上人大财政经济委员会预算、预算调整、决算的初步审查职权、程序、内容等。四是细化各项时限要求，共有9条涉及相关内容。条例第七条、第十四条、第十五条、第十七条、第二十一条、第二十九条、第三十五条、第三十七条、第三十九条对信息公开，财政部门提交预决算草案、反馈研究办理情况、提交预决算草案正式文本、批复部门预决算，财经委反馈初审意见、以及相关材料备案的时间等作出了明确规定。五是细化财政部门需提交的材料内容。
　　（5）吸纳各地探索经验，体现地方特色。在条例修订草案中，认真总结了近年来我区各级人大积极探索改进预算审查监督工作的做法，特别是自治区党委批转的《关于加强人大财经监督工作的意见》文件精神，明确了财经委开展预算审查监督工作时可以采取听取汇报、抽查、调查、调研等方式，或者聘请具有资质的中介机构、专家提供咨询和技术服务增强审查监督效力（第六条）；明确了在预算初审中应当征求人大各专委的意见，各专委应当对所联系的部门预算进行调研并提出意见（第六条）；这些规定，有利于改进人大监督方式，提升人大履职能力，增强人大监督实效。
　　（6）回应突出问题。针对各方面反映突出的问题。如：及时拨付资金，结余结转资金管理，重点支出和重大投资项目监督，国有资本经营预算监督，地方政府性债务监督，以及政府派出机构、开发区的预算审查监督等问题，在条例修订中都有所回应，作出规范。
　　（7）健全人大常委会监督工作制度，增强监督的针对性和实效性。明确了对审计查出问题整改情况应当于当年第四季度向人大常委会报告（第七条、第三十八条）。