玉林市人大常委会

 

自治区人大常委会：
　　玉林市第四届人民代表大会第七次会议通过了《玉林市立法条例》，现依法报请自治区人大常委会批准，并将制定《玉林市立法条例》的有关情况作如下说明：

　　一、制定《玉林市立法条例》的必要性和指导思想

　　党的十八届四中全会决定提出，依法赋予设区的市地方立法权。《中华人民共和国立法法》规定，设区的市的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设和管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。2015年7月24日，自治区第十二届人大常委会第十七次会议通过了《广西壮族自治区人民代表大会常务委员会关于柳州、桂林、梧州、北海、钦州、玉林市开始行使地方立法权的决定》。根据该决定，我市自2015年8月1日起，可以开始制定地方性法规。制定《玉林市立法条例》，是地方立法的首要任务，对于从程序上规范我市立法活动，完善立法体制，提高立法质量和立法效率，发挥立法引领和推动作用，推进我市法治建设，加快实现“两个建成”目标，具有重要的意义。
　　制定《玉林市立法条例》的指导思想是：全面贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神和《中华人民共和国立法法》，贯彻落实自治区党委十届四次、五次全会精神以及市委四届五次、六次全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，以提高立法质量为重点，深入推进科学立法、民主立法，切实增强地方立法的针对性和可操作性，更好地发挥立法的引领和推动作用，全面推进玉林法治建设。

　　二、《玉林市立法条例（草案）》起草过程

　　从2015年8月份开始，市人大常委会着手《玉林市立法条例（草案）》的调研、起草工作。通过收集整理人大代表议案和建议，赴杭州、广州、南宁等城市进行考察学习，召开专题座谈会，邀请人大代表和常委会立法专家顾问及有关单位负责同志共同研究等方式，广泛听取各方面意见。在充分沟通协商、深入研究论证的基础上，起草并形成了《玉林市立法条例（草案）》，由玉林市人大常委会主任会议提请2015年12月21日召开的市四届人大常委会第四十二次会议进行了初次审议（一审）。会后，市人大法制委、常委会法工委广泛征求了市人大各专委和常委会各工作机构、市人民政府、各县（市、区）人大常委会的意见，并在市人大网全文公布《玉林市立法条例（草案）》，征求社会公众意见。根据市人大常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对《玉林市立法条例（草案）》进行了修改完善，2016年1月5日市人大法制委员会召开会议，对《玉林市立法条例（草案）》进行了审议修改。
　　市委高度重视《玉林市立法条例（草案）》的制定工作，2016年1月12日，王凯书记主持召开市委常委会会议，听取了市人大常委会党组关于《玉林市立法条例（草案）》有关问题的请示汇报，市委常委会同意市人大常委会党组的请示，并就进一步修改完善《玉林市立法条例（草案）》作了重要指示。会后，根据市委领导的重要指示精神，对《玉林市立法条例（草案）》又作了进一步修改完善。在此基础上，2016年1月18日，市四届人大常委会第四十四次会议对《玉林市立法条例（草案）》进行了再次审议（二审）。市人大常委会组成人员和列席人员普遍认为，《玉林市立法条例（草案）》贯彻了党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，总体吸收了常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，已趋成熟。会议决定将《玉林市立法条例（草案）》提请市四届人大七次会议审议。2016年1月21日，玉林市第四届人民代表大会第七次会议表决通过了《玉林市立法条例》。

　　三、《玉林市立法条例》的主要内容　

　
　　《玉林市立法条例》共十章八十条。第一章《总则》共七条，主要规定本《条例》的立法目的和依据、适用范围、立法原则。第二章《地方性法规制定权限》，主要规定我市制定地方性法规的权限范围。第三章《立法准备》，主要是对立法规划和立法计划的编制、运作程序、基本要求和实施中的调整等提出了具体要求。第四章《市人民代表大会立法程序》，主要规定市人大制定地方性法规的程序，包括法规案的提出、审议、表决等。第五章《市人民代表大会常务委员会立法程序》，主要规定市人大常务委员会制定地方性法规的程序，同样包括法规案的提出、审议、表决等。第六章《法规报请批准与公布程序》，主要规定地方性法规的报批与公布等。第七章《法规解释》，主要规定地方性法规解释的范围等。第八章《规章备案和审查》，主要是对政府规章报备、审查、改变和撤销作了规定，明确对政府规章提出审查要求、审查建议并进行审查处理的规定。第九章《其他规定》，主要规定地方性法规的刊载、立法后评估、立法工作协商、立法顾问制度、基层立法联系点制度等内容。第十章《附则》规定本《条例》的施行日期。

　　四、需要说明的几个问题

　　（一）关于发挥人大在立法工作中的主导作用　　
　　党的十八届四中全会决定提出，健全人大主导立法工作的体制机制。根据各方面的意见，《玉林市立法条例》从以下几个方面强调发挥人大在立法工作中的主导作用：一是市人大及其常务委员会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。（第十一条、第十二条、第十三条、第十四条）二是加强法规草案起草机制，《玉林市立法条例》规定，市人大有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以提前参与有关方面的法规草案起草工作；涉及综合性、全局性、基础性等事项的法规草案，可以由市人大有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。（第十六条、第十九条）三是发挥人大代表在立法中的作用。《玉林市立法条例》规定，编制立法规划和年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议；市人大常务委员会审议法规案，应当通过多种形式征求代表的意见；市人大专门委员会和常务委员会工作机构进行立法调研可以邀请有关的代表参加；市人大常务委员会会议审议法规案，应当邀请有关的人大代表列席。（第六条、第二十二条）
　　（二）关于深入推进科学立法、民主立法
　　深入推进科学立法、民主立法是提高立法质量的根本途径。党的十八届三中、四中、五中全会对深入推进科学立法、民主立法提出了一系列要求，市人大常务委员会组成人员、人大代表、政协委员、立法专家顾问和社会公众也提出了许多好的意见和建议。据此，《玉林市立法条例》规定：一是将提高立法质量明确为立法的一项基本要求，在总则中作出规定。（第一条）二是拓宽公民有序参与立法的途径，开展立法工作协商，完善立法论证、听证、法规草案公开征求意见等制度。（第四条、第二十二条、第五十条）三是健全审议和表决机制。《玉林市立法条例》规定，列入常务委员会会议议程的法规案，一般应当经三次市人民代表大会常务委员会会议审议后交付表决。对调整事项较为单一，各方面的意见比较一致的法规案，可以经一次人大常务委员会会议审议通过；对审议中个别意见分歧较大的重要条款设立单独表决制度；对多部法规中涉及同类事项的个别条款进行修改，一并提出法规案的，可以合并表决，也可以逐个表决。（第三十八条、第四十条、第四十一条）四是规定法规通过前评估、法规清理、制定配套规定、立法后评估等一系列推进科学立法的措施。（第五条、第五十一条、第七十七条、第七十八条）
　　（三）关于加强备案审查
　　规章备案审查是保证宪法法律有效实施、维护国家法制统一的重要制度。一些人大代表和专家顾问建议加强备案审查工作，加大备案审查力度。按照党的十八届四中全会决定关于加强备案审查制度和能力建设的要求，根据各方面的意见，《玉林市立法条例》规定：一是市人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规章进行审查。（第六十七条）二是规定了政府规章因超越权限或与上位法相抵触等情形下予以撤销的情形。（第六十八条、第六十九条）
　　（四）关于市人大与常务委员会立法权限的分工问题
　　制定地方性法规的主体包括市人大及其常务委员会，但宪法和地方组织法均没有对地方人大与常务委员会制定地方性法规的权限范围作出划分，《立法法》第七十六条也只是规定“本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过”，对什么属于“特别重大事项”，并没有作出明确规定。《玉林市立法条例》第九条对“重大事项的地方性法规，应当由市人民代表大会通过。”仅作了原则性规定。根据广州、南宁等市立法经验，认为凡是涉及本市全局、有重大和长期影响的或者严重影响公民权利和利益的，都可以认定是属于“重大事项”，相关的地方性法规只能由市人民代表大会通过。同时，将是否属于“重大事项”的认定主体明确为市人大常务委员会。
　　《玉林市立法条例》没有与国家法律、行政法规和广西壮族自治区的地方性法规相抵触。
　　以上说明和《玉林市立法条例》，请予以审议。