制图/李晓军

　　合肥市人大常委会创新立法模式,在编制立法规划和计划、立法过程、审议过程、立法后评估、立法协商中起主导作用,逐步实现由被动向主动转变。 

　　“十五届人大常委会任期的五年,完善立法体制机制,加强立法统筹协调,首次建立主导立法完整‘链条’,充分发挥常委会在法规立项、起草、审议、修改、表决、后评估等方面的主导作用。”在近日召开的安徽省合肥市十六届人大一次会议上,合肥市人大常委会主任熊建辉作合肥市人民代表大会常务委员会工作报告时说。 

　　五年来,合肥市人大常委会在立法工作中,牢牢把握立法主导权,共制定法规5部,修改、修订8部,废止1部,开展37项立法调研。所立法规不仅有特色、可操作、精细化,更立得住、行得通、真管用。
发挥主导作用保障立法提质增速 

　　民营经济占全市GDP比重增长6个百分点,新增固投贡献率达68.3%,提供新增就业岗位占比80%以上…… 

由合肥市人大常委会主导制定的全国首部促进民营经济地方性法规《合肥市促进民营经济发展条例》,创设性地提出了民营企业工商登记实行零门槛、注册资本彻底放开等条款。条例实施以来,法规政策叠加效应持续放大,民营经济已成为合肥经济发展的重要支撑。 

　　发挥人大在立法工作中的主导作用是新形势下加强和改进立法工作的重要着力点,也是充分发挥立法引领和推动作用的必然要求。合肥市人大常委会法工委相关负责人介绍说,以前地方立法的模式是政府提出议案,人大常委会审议,基本不介入法规起草过程,处于相对被动的地位。如今,合肥市人大常委会创新立法模式,在编制立法规划和计划、立法过程、审议过程、立法后评估、立法协商中起主导作用,逐步实现由被动向主动转变。 

　　最为典型的是实施刚满一年的《合肥市居家养老服务条例》。在确定立法项目时,合肥市人大常委会持续3年开展立法可行性调研、专题调研,并听取审议了市政府关于居家养老服务工作情况的报告,开展专题询问,厘清全市居家养老服务基本状况。在法规草案起草时,常委会牵头成立立法起草领导小组,统筹条例的起草工作,聘请3名法律专家全程参与。在面对争议较大的问题时,常委会主要领导亲自参与立法调研,征求意见和建议,并与多方协调沟通,达成共识。条例初稿形成后,起草小组召开了15次不同类型的座谈会,广泛征求意见建议。 

　　该条例从立项、起草、修改、提出立法议案,直至审议通过,均是在市人大常委会的主导下完成的,是完全意义上的人大主导立法。条例的制定在全国走在前列,在全省属于首创。 

　　发挥人大主导作用并非意味着大包大揽,也不是搞一家之言。“在立法过程中,我们充分发挥政府力量优势、专业优势、职能优势,重视发挥各级人大代表的作用,广泛听取专家学者、利益相对方、社会各界的意见,同时注重维护广大人民群众的利益,从而保证立法进度,提高立法质量。”合肥市人大常委会内司工委相关负责人说。 

  

实施立法后评估形成主导立法全链条 

  

　　开展立法后评估工作,是检验地方立法成效的重要形式和有效方法,也是加强立法工作、提高立法质量的新探索。 

　　从2012年起,合肥市人大常委会就尝试对《合肥市科技进步条例》和《合肥市大气污染防治条例》开展立法后评估,并借鉴外地的经验,制定了《合肥市人大常委会立法后评估办法》,对立法后评估的原则、评估主体、组织机构、评估对象、评估内容、评估程序、评估报告及应用等多个方面进行了规定。整个评估工作在市人大常委会领导下,成立由常委会分管领导、法工委、相关工作机构、市政府法制办、相关部分、有关专家等相关人员组成的评估领导小组,并邀请法律、相关领域专家组成专家评估组参与调研论证,通过采取文献研究、部门自评、实地调研、听取意见、总体评估等方法,最终形成评估报告。 

　　“评估工作与常委会年度立法计划相衔接,纳入年度立法计划的修改或废止类项目,都应开展评估,使常委会组成人员在审议条例修改草案之前就能‘预热’。”记者从合肥市人大常委会法工委了解到,常委会组成人员在审议评估报告时一致认为评估报告的意见和建议针对性强、符合实际的,则作为法规修改工作的重要依据和参考,将评估成果转化和应用到修改工作之中。 

　　依据办法,合肥市人大常委会对《合肥市城市供水条例》《合肥市燃放烟花爆竹管理规定》《合肥市文物保护办法》3部法规进行立法后评估。在修订《合肥市城市供水条例》时,针对立法后评估中提出的5个方面问题,重点对水质安全、二次供水、农村饮用水等作出修改,切实保障城乡生产、生活和其他各项建设用水。 

　　“地方立法已越过大量立法、粗放立法的数量型发展阶段,步入了科学立法、精细立法的质量型发展阶段。”合肥市人大常委会法工委相关负责人说,开展立法后评估,是用检验的方法对所立法律法规作出合法合理的评判,用科学民主的方式检测法律法规是否务实管用,以此来进一步促进法律法规的完善和实施,为法规的立、改、废提供依据,推动立法工作的创新。 

突出立法地方特色促进普及惠民 

  

　　在主导立法过程中,合肥市人大常委会围绕全市经济社会发展中迫切需要解决的现实问题,深入分析立法需求,充分听取并吸纳各方面的意见和建议,力求突出地方特色,增强法规的针对性和可操作性。 

　　合肥市人大常委会严格遵守上位法的规定,在设定行政相对人义务的同时,强化行政机关的责任,体现权利与义务的平等。但不照抄、重复上位法的内容,在细化、深化、补充、延伸上下功夫,努力解决全市实际工作中存在的问题。 

　　在制定《合肥市促进民营经济发展条例》时,该市的优惠、奖励政策被写入其中；在制定《合肥市防震减灾条例》时,结合合肥的特定地理位置,对地震监测、灾害预防、应急救援等作出有针对性的规定,提高预防和应对地震灾害的能力；在制定《合肥市居家养老服务条例》时,结合该市实际和较为成熟的做法,明确了居家养老服务的模式,规定了基本公共服务的内容及特别政策,规范了居家养老各个方面的职责,特别是强化了各级政府包括街道、社区、居、村的职责,打通了居家养老服务的“最后一公里”……一批地方性法规的出台,在聚焦城市发展,促进城市建设和管理的同时,推动改善民生,促进普及惠民。 

　　发挥立法主导权,本身就意味着民主立法。为此,合肥市人大常委会加强立法专家库建设,首批设立16个基层立法联系点,通过向县区人大常委会、基层立法工作联系点征求意见,不断拓宽社会各界和人民群众参与地方立法的渠道,努力使地方立法的过程真正成为代表民意、反映民情、集中民智的实践活动。 
 

（范天娇／文）