在法治国家里，立法是政治舞台上最具分量、最具挑战性的角色。一部良法的诞生一定出自“杰出的”、“非凡的”立法人才之手，没有优秀的人才作保障，立法的质量和成效必将大打折扣。随着《立法法》的修改，设区的市赋予了更多的立法权限，有立法权的主体数量骤增，立法的积极性高涨，但立法人才稀缺，立法力量薄弱，立法经验不足，立法能力不高，立法人员配备不够的现状，也给地方立法带来了全新挑战，严峻考验着地方人大的立法能力。

 

　　一、问题存因

 

　　（一）立法理念不高。一些地方人大之前没有立法权的要求，也没有参与过立法的相关过程，没有在思想上认识过“由谁立法？为谁立法？立什么法？如何立法？”的问题。获得立法权后，思想准备不足，理念陈旧，仍然固守传统体制或惯性思维下的“管理式立法”、“命令式立法”，科学立法、民主立法、依法立法的理念和意识不浓，比如片面强调和突出本部门利益，强调执法机关的权力，忽视对公民合法权益的保护，虚化政府部门的责任和义务，有的只关注本部门的利益，无视立法对经济社会发展的引领作用等等。

　　地方立法权扩容后，有的地方人大急于行使立法权，把立法变成了政绩冲动，把严肃的治国理政的行为变成了随意的、景观性的盲目跟风。对立法的必要性和可能性缺乏有效论证，对立法的范围和技术缺乏深入研究，盲目攀比，照搬照抄，重复雷同，只重数量，没有质量，没有突出地方社会发展的实情和特色，没有针对性、实用性，没有体现出通过立法推动经济社会发展，提高社会治理能力，实现人权保障，为改革服务的立法目的，没有真正实现从经济立法向民生立法，从数量型立法向质量型立法，从管理型立法向服务型立法，从粗犷型立法向精细化立法的理念转型、重心转变。

　　第二，立法经验不足。在《立法法》修改之前，设区市的地方人大基本上没有设置法制委员会或专门的立法工作机构，也没有什么立法任务，由于快速地经历从无到有的立法权扩容，没有任何中间环节或缓冲试验、试点，立法经验显得异常的匮乏或苍白，这种匮乏不仅包括要起草什么样的法案缺乏经验，而且还包括对于立法事项的选择、立法程序的运行、立法草案的审议、通过和执行等诸多事项都不甚了解，这就导致在实践中对如何立法？如何立出高质量的法？立出管用之法、特色之法普遍思路不明，判断不清，经验不够，底气不足，存在着为立法而立法的情形，这些难以避免立法的粗糙，影响和制约到了法规的质量。

　　立法工作本是专业性、系统性、综合性比较强的工作，有着严格的权限、严格的程序、严格的质量要求，不是一朝一夕可以完成之事，也不是在规定的某一时段内必须完成之事，需要长时期的实践经验积累，有的地方不顾立法人才欠缺、立法能力不足的现实，仍然下任务、下指标完成立法项目，由于刚起步，经验少，要么，无所适从、无的放矢，对立法所涉及到上位法及相关的法律法规不清楚、不掌握，对所涉及的立法项目论证不够，见子打子、照搬照抄，重复立法、选择性立法；要么，贪大求多，急功冒进，重形式、轻结果，重数量，轻质量，与上位法抵触、冲突，缺乏针对性、实用性和可操作性，浪费了立法资源，导致所立之法不好用，不管用，成了摆设。

　　第三、立法人才缺失。实践中，地方人大常委会委员、地方人大专门委员会委员以及代表的产生并不以法律专业能力为必要条件，而更多地强调人员的代表性和广泛性，就法律知识背景而言，很多没有受过系统的法学及相关法律专业知识教育，对制定地方性法规所依据的法律、行政法规缺乏必要的了解。

　　还由于体制上的原因，长期以来，地方人大及其常委会成了退休二线的“养老院”，主要工作是程序性的、常规性的，重点放在听取“一府两院”的工作报告，监督检查，组织视察，选举罢免代表等工作，对立法队伍的力量配置和功能发挥重视不够，立法的积极性、主动性不高，加之，委员三分之二以上是兼职，本职工作本身就非常繁忙，没有充足的时间学习、调研，很难发挥应有的立法作用。

　　实践中，我们对立法人员的选拔，完全按照统一的公务员考试进行，缺乏专业化、职业化、正规化的考察和任用机制。同时，高校中的法学教育过分强调培养学生成为法官或律师，普遍缺乏对专门立法人才的培养，地方立法所需要的具有宏观视野、综合决策的复合型人才匮乏。兼职委员多，在审议法规草案时，较少发言，或者即使发言，也仅仅是表态性的发言，难以做到有建设性的专业性发言。虽然尝试第三方参与立法，但是在参与的规模、效果以及规范性方面不尽如人意，导致，理论与现实脱节，实施效果不佳，立法质量也是参差不齐。

　　早在2011年中央7号文件就已经指出，要“进一步加强立法工作人才队伍建设，着力培养一批国家级立法工作领军人才、专家级立法工作骨干人才以及素质优良的立法工作专业人才。”《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也明确指出，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平，增加有法治实践经验的专职常委比例。依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。突出政治标准，把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来。随后，2016年中共中央办公厅又印发了《从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官办法》的通知，强调要进一步加强立法工作队伍建设，提高立法工作者的政治素质、专业素质和实践能力。

　　《立法法》修改后，立法主体扩容带来了立法数量的成倍增长，此时“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。”“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”要制定出人民群众满意、管用、能解决问题的法律，必须加快立法人才队伍建设。

　　党的十八大以来，习近平总书记针对立法工作提出了一系列新理念、新思想、新战略，鲜明地提出全面依法治国首先要有法可依，坚持立法先行，发挥立法引领和推动作用；鲜明地提出实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要；鲜明地提出完善科学立法、民主立法机制，抓住提高立法质量这个关键，使社会主义法治成为良法善治；鲜明地提出健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用；鲜明地提出立法人员必须具有很高的思想政治素质，具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力等，这些都为新时期加强和改进立法工作，重视和提高立法队伍建设提供了重要指导。

 

　　二、出路对策

 

　　(一）完善立法工作机构。积极推动相关立法机构的成立与设置，适当增加或调整岗位编制，使依法立法、科学立法、民主立法有平台支撑。注重从源头上抓立法队伍建设，选拔、吸引具有一定立法研究水平的高校法学毕业生或有一定立法经验的人才进入法工委工作；依托立法规划和立法项目，面向社会公开招聘急需的地方人大立法工作人员，在人员招录和引进人才时，注意兼顾理论与实务、学历与经历、当前与长远的关系。提高地方人大立法人员的物质待遇，改善其工作条件，确保地方立法机关能吸引和留住优秀立法人才；投入必要的专项资金，配齐专门人才，明确职能职责，细化工作措施，确保机构设置到位，人才配备到位，支持高层次、专业化的立法人才队伍脱颖而出，为培养结构合理、素质过硬的立法队伍提供常态化的人才保障，推动地方立法工作逐步迈上规范化、法治化、常态化的轨道。

　　（二）探索充分调动地方立法积极性、创造性的有效机制。

　　健全人才培训机制。建立立法学专业学科，探索高层次地方立法人才培养模式，将地方立法人才培养列入高校培养计划，形成从本科到博士的立法学人才系统培养，使法学毕业生不仅能胜任法官、检察官、律师等职业，还能胜任地方人大立法、行政政策制定等事务，巩固立法人才的根基；制订系统、周密的培训计划，通过多形式、多渠道的立法培训，尽快熟悉立法工作流程及其要求，熟练掌握立法相关知识及其技能技巧，及时把握相关前沿理论和立法动态，从整体上促进地方立法人员对立法知识和技能的掌握；发挥“传帮带”的优势作用，通过人大工作的资深立法工作者来指导新进的立法工作者，通过定期的培训考核，专题讲座等方式，增强地方立法机关的法治意识和法治思维。

　　创新人才交流机制。在立法机关、行政机关、司法机关、律师事务所等法律共同体之间跨界进行人才的交流互动，通过部门互换、经验沟通等方式，激发地方法治工作队伍的活力，带动地方人大立法整体能力和素质的显著提升。

　　完善咨询协商机制。建立与其他州、市的常态化交流平台，准确把握好设区的市的地方立法权的权力的内涵和外延，分享地方立法中的经验得失，吸收借鉴有益经验，少走弯路；建立与地方高校、律所等立法资源丰富的单位的合作咨询渠道，充分发挥高等院校的立法参谋作用，将其塑造为科学立法的重要平台和民主立法的桥梁纽带；建立与司法、行政等部门的常态化对接，建立区（县）、乡（镇）、村（社区）基层立法联系点或工作站。通过“借脑”方式，发挥“智库”作用，形成更为专业的立法评估、监督、决策团队，注重立法论证、咨询、评估等立法工作的规律性研究，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。

　　尝试建立专职立法人员制度。按照规定要求及法定程序，适当、适度、适时增加具有法律专业背景或法治实践经验的人大专职常委人数。规范专职立法人员在学识、工作经历等方面的任职条件，借鉴西方的立法助理制度，为地方人民代表大会及其常务委员会组成人员配备专职法律助理，由他们来协助地方人大代表进行其本职工作内的立法事项。

　　最后，立足长远，推动制定《立法官法》。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”提高立法质量的关键是立法人才，我国已有《法官法》、《检察官法》、《律师法》，却没有专门针对立法工作人员的职业规范。严格的职业行为规范是树立良好职业形象的保证，是确保职业走向成熟的重要标志。“法律职业资格考试”中的法律职业，不仅包括法官、检察官、律师，还包括立法人员，考试不仅是考法官、检察官、律师，还应考立法人员，把立法职业资格准入排除在外，是欠妥的。

　　从某种意义上讲，立法是法治的源头，立法工作对社会的影响更大，它直接关系到法规的质量和法治的成败，立法者是如神明般智慧的高人，素质要求更高，更需要规范。立法工作人员应该有自己的职业准入，应该有自己的等级或职级，制定一部《立法官法》，使立法工作者的选拔与管理有法可依，使立法工作者与法官、检察官、律师一样有一种群体归属感和荣誉感，必将能够引导该职业的发展与完善。

 

（田成有／文）