随着失信惩戒制度的推行,各级政府逐渐意识到其“四两拨千斤”的功效,逐步以失信惩戒嵌入并取代传统行政行为,成为一种最为便捷高效管用的管理措施。记者梳理发现,目前,各有关方面都纷纷通过出台规范性文件建立信用惩戒制度,推动社会信用体系建设,一些地方政府的不同部门正在加速推动失信惩戒各种措施。
　　但值得关注的是,目前失信惩戒在中央层面并没有明确的具体规范,尤其是缺乏明确的上位法规范,地方不同职能部门规定得过于笼统,比如,虽然提到了计入诚信系统,但是诚信系统如何运行、如何公开,却并不明确,规定的诚信制度也没有实际落地,对被惩戒的相对人来说,还缺乏明确的救济途径。
　　鉴于此,一些业内专家近日在接受《法制日报》记者采访时指出,目前社会信用体系建设作为一种制度信用确实有其积极意义,失信惩戒制度发挥出了一定的效果,但也存在有效性边界以及合法性问题。部分地方人大也希望中央层面能统筹协调政府各个职能部门出台更统一、更明确的制度规范,进一步指导地方实践。

被执行人惩戒制度逐步建立

 

　　记者在采访中了解到,对于失信惩戒制度,早在2003年党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中就已经被提出。此后很长一段时间,这一制度的相关法律制度建立基本处于停滞状态。直至2013年1月,国务院发布《征信管理条例》,作为首部规范征信行业的法规,条例首次提出了“不良信息”的概念,明确不良信息是对信息主体信用状况构成负面影响的信息,其目的是建立一种市场化的社会信用体系。在这一阶段,对信用信息的关注主要集中在贷款融资、个人消费等领域。
　　与此同时,另一种以国家为主导的信用管理制度也逐渐开始形成。2010年,最高人民法院发布《关于限制被执行人高消费的若干规定》,开始对被执行人采取限制。2013年7月最高人民法院发布《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》,正式推出失信被执行人黑名单惩戒制度,明确规定了失信惩戒措施对象的范围。2014年3月,中央文明办、最高人民法院、公安部等单位联合发布《构建诚信惩戒失信合作备忘录》针对最高人民法院的“失信被执行人名单”规定了较为简单的三类惩戒措施,包括禁止高消费、限制贷款和信用卡、限制担任企业高管,以期通过惩戒手段解决司法“执行难”问题。
　　至此,围绕司法执行、以生效法律文书为基础的失信被执行人惩戒制度逐步建立起来。

何为“失信”并无明确界定

 

　　失信惩戒制度虽然建立起来,但究竟什么是“失信”,目前我国法律法规并没有统一的定义。
　　据北京大学法学院教授沈岿介绍,截至目前,我国仅有公务员法、人民陪审员法以及国务院出台的《人力资源市场暂行条例》和《物业管理条例》中出现过“失信”一词。作为目前专门涉及失信惩戒的最高级别规范性文件——《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度　加快推进社会诚信建设的指导意见》(以下简称《指导意见》)也同样未对“失信”作出定义,仅仅是提出了“严格依照法律法规和政策规定,科学界定守信和失信行为”的要求。“这就意味着,界定应受惩戒之失信行为的任务交给了相关信用规范的制定主体。”沈岿说。
　　据了解,目前较为常见的情形是相关规范性文件对于“失信”进行非穷尽的列举,比如,《指导意见》就列举出了一些严重失信行为,但对于可以列举或补充列举的主体并没有明文限制。
　　“列举‘严重失信行为’,而不是‘失信行为’,这种列举方式的定位是指导,所以也就很难对部门或地区如何界定失信行为构成法律上的约束。”沈岿举例说,比如,原国家工商总局发布的《严重违法失信企业名单管理暂行办法》第五条第一款列举了九种要列入严重违法失信企业名单管理的情形,并以“国家工商行政管理总局规定的其他违反工商行政管理法律、行政法规且情节严重的”作为兜底条款。“这就意味着原国家工商总局随时可以将其认为合适的严重违法失信情形补充进来。”沈岿说。

建议国家层面统一立法

 

　　“实践中,失信惩戒制度已经出现一些明显的脱离法治轨道的迹象。失信惩戒制度一旦被滥用会给法治社会带来极为不利的影响,同时也会影响国家治理能力的提升。”中国人民大学法学院教授张翔建议,应当尽快对失信惩戒制度进行立法,通过国家层面法律来加以规范。
　　“从立法权限角度上讲,失信惩戒制度涉及到公民的行为自由,是对公民诸多权利的限制,尤其是限制了公民的行为自由。而且立法法也明确规定,没有上位法的依据不可以限制或减损公民权利。此外,所有的涉及失信惩戒的行政规章、地方性法规等也都必须要进行备案审查,实现全覆盖。”张翔说。
　　张翔同时指出,失信惩戒制度已经穿透了行政许可、行政处罚、行政强制等制度间的功能区隔,成为一种统摄性强、集成度高的新型行政制裁类型。由于目前它并未像行政许可法、行政处罚法、行政强制法那样配备相应的、完整的程序规则以防止行政权的滥用、保障相对人的权利和利益,回避、听证、异议权告知等一系列程序性权利在失信惩戒制度中集体缺位,这就违法了基本的程序正义。因此,失信惩戒制度必须要符合程序正义,在权利受限之前或者说承担不利结果之前,要有陈述申辩的机会以及相应的救济。　
　　中央党校政治和法律教研部副教授周婧认为,制定统一的失信惩戒立法时有几个问题必须要进行明确。首先,立法必须要明确到底谁有资格去设立失信黑名单,也就是说要明确设置的主体。这是立法要解决的首要问题,也是最重要的问题。其次,立法要明确设立失信黑名单的法定程序。再次,立法要明确设立黑名单的标准。
　　而黑名单的退出机制也很关键。“此外,被影响人进入了失信黑名单后权益如何保护也是立法要考虑的问题。”周婧说。

 

（朱宁宁／文）