高考刚刚结束,一则“因父亲是‘老赖’导致无法录取,女儿考710分同样落榜!”的旧帖又在微信朋友圈刷屏。几天前,一则忘缴水电费将影响征信的消息也引发不少关注。
　　虽然这两个消息,一个是未经证实的旧闻,一个被权威部门证实为误读,但显然,只要是涉及征信的消息,都会牵动社会的敏感神经,让很多人紧张不已。
　　一段时间以来,失信惩戒制度越来越广泛地影响到社会生活的各个领域,有关部门和地方制定的涉及失信惩戒的法规、规章及其他规范性文件在实施过程中引发广泛关注,随之而来的也有不少担心。
　　如何在法治框架内进一步完善失信惩戒制度,实现法治与信用的双赢,无疑既是全社会面临的共同挑战,也是新形势下深化全面依法治国实践、维护宪法法律权威、保障公民合法权利需要深入研究的重大课题。
　　记者近日从全国人大常委会法工委了解到,根据公民提出的审查建议,相关部门已经对失信惩戒制度开展了专项审查,在充分肯定以“一处失信、处处受限”理念为基础、以大数据为支撑构建起来的失信惩戒制度对于推进诚信社会建设发挥重要作用的同时,也对有关惩戒措施可能产生的不利影响进行了研究。

　　多种因素综合促成失信惩戒制度不断强化

 

　　限制乘坐飞机、列车,限制住宿高级宾馆、酒店,限制夜总会、高尔夫球场消费,限制购买不动产及国有产权交易,限制子女就读高收费私立学校,限制出境……《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》不但列举了限制消费措施,还包括了限制公民人身自由措施以及查封、扣押车辆等扣押财物措施。显然,在已经出台的失信惩戒制度中,许多措施已经具有了行政强制的功能。
　　除了功能有所扩大,失信惩戒制度的适用范围也更加广泛,开始在部门和地方立法中大量出现,不但有关部委发布了大量针对具体行业领域的失信联合惩戒规范性文件,一些地方,如上海、浙江、江苏、湖北等地也纷纷出台地方性法规,推动建立以政府机关为主导、以失信惩戒为特色的信用管理制度,信用体系的政府管理性质不断加强。同时,失信惩戒制度的适用对象也已从司法领域逐渐向外扩张,几乎涉及经济社会的各个行业领域。
　　更加引起关注的是,失信行为越来越多地与违法行为勾连,甚至与违纪、违反职业道德和职业规范等绑在一起,一些规范性文件甚至规定将违法行为或违法记录作为不良信息记入信用档案。比如,《浙江省公共信用信息管理条例》中的“不良信息”包括“在法定期限内未提起行政复议、行政诉讼,或者经行政复议行政诉讼最终维持原决定的行政处罚信息”“不履行行政决定而被依法行政强制执行的信息”等。《上海市社会信用条例》规定,公共信用信息包括损害他人身体健康和生命安全的行为、不履行国防义务的行为等违反法律法规甚至可能构成刑事犯罪的行为。
　　分析缘由,全国人大常委会法工委相关负责人指出,多种因素综合促成了失信惩戒制度的形成和不断强化,包括:市场经济建设过程中,政府在向社会不断放权赋权的同时,其传统的管制手段尤其是对人身(如档案、户籍等)的管制手段不断式微；民间自发生长的信用维系制度尚不发达；近年来电话及网络诈骗的泛滥,使民众对政府在构建信用体系中的职责提出了更多、更高、更具紧迫性的要求；法院等机构对违约行为的惩罚和制约长期遭遇“执行难”的困扰,亟待从根本上破解,等等。

　　失信惩戒制度一定程度给现行法律制度带来挑战

 

　　2014年,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“加强社会诚信建设,健全公民和组织守法信用记录,完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制,使尊法守法成为全体人民共同追求和自觉行动”以及“加快建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度”。因此,以失信惩戒为核心机制之一的社会信用体系建设,成为实现依法治国的一个组成部分。
　　但全国人大常委会法工委的专项研究表明,目前,尽管各种失信惩戒制度都将倡导守信、杜绝失信作为立法目的,但其制度的核心功能一定程度上已然转向为更为迅捷顺畅地实现行政管理的目标。社会信用体系建设中的“失信”已经并非简单的、道德意义上的没有或丧失诚信,失信行为不仅包含普通的民事违约行为,还进一步包含了违反法律、行政法规的行为,构成刑事犯罪的行为,甚至仅仅作为行政相对人的身份。
　　“实际上,‘失信’与‘违法’是两个不同的概念。前者偏于不诚实、言行不一、违反自己的承诺；后者偏于违反国家制定的规则。”北京大学法学院教授沈岿认为,将有些违法行为,如交通违法,作为“失信”来对待,既难以同公众关于诚信的一般认识相符,也反映出社会信用体系建设其实是有意解决普遍存在的违法违规行为得不到有力追究或屡禁不止的问题。比如,即将于下个月1日生效的《上海市生活垃圾管理条例》中规定,不履行生活垃圾分类义务且拒不改正造成严重不良影响的,或者阻碍执法部门履行职责,造成严重后果的,有关部门应当根据《上海市社会信用条例》相关规定,将单位和个人违反生活垃圾管理规定的信息归集到本市公共信用信息平台,并依法对失信主体采取惩戒措施。
　　沈岿认为,目前推行的失信惩戒制度已经取得了一定的效果,但同时也暴露出合法性危机,与依法行政原则、尊重保障人权原则、不当联结禁止原则、比例原则、公平原则都还存在一定的冲突之处,这些问题都需要严肃而认真地对待。在他看来,应该通过社会信用体系建设的合法化,使其首先获得“安身立命”之根本,而后在此基础上实现社会信用体系的适度功效,在一定范围内解决社会诚信不足、法律实施困难的现象。
　　沈岿尤其强调,失信的扩大化或许有助于加强法律、道德的实施,但失信行为不应作扩大化理解和界定,不应将“违法”与“失信”完全等同,也不应将违法、违纪、违反道德、违反职业规范等都列入失信范畴。“以失信惩戒制度建构‘完人社会’,无疑是一种奢望。”沈岿说。

 

（朱宁宁／文）