加快建设国家法律法规数据库,已经列入2016年12月发布的《“十三五”国家信息化规划》。抓紧建设一个全面、权威、有效的国家法律法规数据库,向全社会提供一个看得见、找得着、用得上的法律公共产品,为完善社会主义法治体系、推进全面依法治国打好数字化基础,意义重大,任务紧迫。

　　一、建设国家法律法规数据库的必要性和重要意义

 

　　建设国家法律法规数据库是法治建设积极适应信息化时代发展的必然要求。当今世界已经步入互联网时代,习近平总书记深刻指出,“没有信息化就没有现代化”,要以“信息化推进国家治理体系和治理能力现代化”“打通信息壁垒,构建全国信息资源共享体系”。法律是治国之重器,法律法规数据是国家重要信息资源,其汇集、整理工作是国家信息化工作的重要组成部分。为此,国家“十三五”信息化规划明确提出,到2020年要建成法律法规基础信息数据库。在信息化、大数据方兴未艾的今天,大力推进国家法律法规数据库建设,正当其时。
　　建设国家法律法规数据库是推进全面依法治国的重要基础性工作。党的十八届四中全会明确提出全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。坚持依法治国,首先一个前提就是:法是公开的、明确可知的。通过信息化手段,建设权威有效的国家法律法规数据库,能够让社会各方面快捷、方便、准确获取法律法规信息,为全社会学法、用法、执法、司法、守法提供明确的规则和依据。
　　建设国家法律法规数据库是不断完善中国特色社会主义法律体系的必由之路。经过长期努力,中国特色社会主义法律体系已经形成,但法律体系还缺少外在载体。法律体系不是静态的,它始终处于不断发展变化当中。只有运用信息化技术提供即时更新的数据库,才能准确反映法律体系的静态全貌和动态变化。法律数据库既是法律体系的反映,也是不断完善法律体系的必要条件。
　　建设国家法律法规数据库是法治建设加速与国际接轨的有力举措。不少国家和地区正在加紧建设其官方法律数据库,一些国家和地区已经建成了比较完善的官方法律数据库。例如,德国联邦司法部正在开发建设德国法律数据库,德国1949年以来的各种法律法规及历史版本均实现电子化。英国政府授权国家档案馆管理发布法律电子版,包含1801年至今发布的英国全境有效的法律。从国际通行实践看,由国家机关主导建设一个权威有效的法律数据库,为国家法治建设提供法律数据基础,已成为共识。

二、法律数据库的定位与特点

 

　　国家法律法规数据库的定位应当是由权威的国家机关组织建设的包含法律法规等法律文件的基础数据库。由全国人大常委会组织开展国家法律法规数据库建设,推进国家法律法规数字化进程,向全社会提供法律公共产品,既符合国家法律法规数据库作为“国家库”“基础库”的定位,也是全国人大常委会所承担的一项历史使命。
　　全国人大常委会高度重视国家法律法规数据库建设,杨振武秘书长批示提出:“这项工作很有意义,要扎实推进,认真做好。”全国人大信息中心、图书馆与常委会办公厅秘书局、法工委法规备案审查室组成联合工作组,自2018年以来,抓紧启动、扎实推进国家法律法规数据库(一期)建设。一是开展前期调查研究,了解学习有关国家和地区建设法律数据库的成熟做法和经验；二是进行数据收集整理、审核入库工作；三是加紧开展数据库技术研发、功能及页面设计等工作。同时,国务院、最高人民法院、最高人民检察院以及地方人大等法规、司法解释制定机关也积极参与,共同推动做好相关工作。
　　国家法律法规数据库应当具有以下几方面特点:
　　首先是“全面”。数据库的内容应当涵盖我国法律体系的全部内容,即它应当是一个涵盖广泛、内容全面的数据库。数据库收录所有现行有效的宪法法律、行政法规和地方性法规,此外,司法解释、我国参加的国际公约、条约和香港特别行政区、澳门特别行政区的法律也应当收录进来。
　　其次是“权威”。由全国人大常委会来主导法律数据库建设,体现了这项工作的权威性和严肃性。同时,这次数据库建设改变了以往数据采集的方式,主要依托全国人大备案审查信息平台,数据库中行政法规、司法解释和地方性法规的数据资源直接来源于电子备案平台,都是由负有法定报备职责的制定机关依法报送备案的正式电子文件。数据库中法律部分的数据,则是根据立法工作文件,并对照全国人大常委会公报整理审核而成。这样做确保了法律库数据资源的权威性。
　　第三是“有效”。根据立法法的规定,在常委会公报和国务院公报上刊登的纸制文本是标准文本,法律法规电子文本的法律效力并没有得到明确认可。为了确保数据库中法律法规电子文件的有效性,我们拟在数据库中收录并展示两种形式的电子文件,一是制定机关提供或者报备的WPS格式的电子文件,二是扫描常委会公报、国务院公报等形成的图像版本,两套文本相互比对印证,确保法律法规电子文件的有效性与准确性。
　　国家法律法规数据库还应当是一个开放共享的数据库。对于国际公约、条约以及港澳法律,将以链接等方式与外交部、香港和澳门特区政府有关网站实现数据共享。对于党内法规、部门规章和地方政府规章等,将来也可以考虑采取数据共享的方式。同时,法律数据库收录的全部或者部分内容也可以适当方式提供给有关政府、部门网站乃至商业网站,实现更大范围的数据共享。数据库建成后,将向全社会公开,免费向社会公众提供法律检索查询服务。

三、法律数据库的技术架构

 

　　建设国家法律法规数据库,要按照国家的网络强国战略、大数据、“互联网+”行动等重大决策部署实施,落实网络安全法、网络安全等级保护制度等有关要求,提供可靠的法律数据服务产品,提升立法工作及法律应用的效能,着重在架构和安全层面有所突破。
　　围绕构建统一、规范、多级联动的“互联网+政务服务”技术体系,以服务驱动和技术支撑为主线,推动立法机构跨地区、跨部门、跨层级的业务协同和数据共享。依托全国人大机关统一的云平台,以信息资源为核心,按照“平台+系统”,进行分层设计建设。总体技术架构由基础设施层、数据资源层、应用支撑层、业务应用层、门户展现层五个层次组成。
四、若干思考

　　国家法律法规数据库建设是构建中国特色社会主义法治体系的一项基础工作,也是信息化发展对法治建设提出的时代课题。建设国家法律法规数据库不仅仅是一项技术工作,还需要有一套严密的立法工作流程、高效的专业维护机构以及充足的经费保障。应当立足当前,着眼长远,整合力量,努力建设一个高质量的国家法律法规数据库。
　　一是要做好建设国家法律法规数据库的长期规划。建设国家法律法规数据库最薄弱的基础是数据基础。随着备案审查信息平台的开通使用,已经掌握了现行有效行政法规、司法解释和地方性法规的数据,同时还梳理出现行有效的法律数据,为做好数据库一期建设工作打好了基础。但与一些发达国家的法律数据相比,差距还很大。要结合实际情况做好数据库建设的长期规划,先做好现行有效法律法规文本的收录工作,再逐步完善历史版本、相关文件的收录工作；先实现数据库的基本功能,保证为公众提供最基本的法律检索服务,再考虑研发更便捷有效的检索产品。
　　二是要形成建设国家法律法规数据库的高效工作机制。建设数据库的最大困难是数据从哪里来,如何保障法律法规数据及时、准确入库,如何保证数据更新的及时性、数据加工的准确性,等等。这就需要建立一整套有效的工作机制和流程,确保法律数据从产生、编辑,到审核、发布按照工作流程进入数据库中。
　　三是要整合数据库建设的专业力量。国家法律法规数据库建设工作,是一项长期复杂并且精密的工作,需要建立一支有力的专业化队伍,需要业务、数据、技术等各方面的专家和人才,确保其高效稳定运转。

　　(严冬峰、刘斌单位:全国人大常委会法工委备案审查室；吕植单位:全国人大信息中心)

 

（严冬峰 吕 植 刘 斌／文）