——2023年7月25日在广西壮族自治区第十四届人民代表大会常务委员会第四次会议上

 

自治区人大法制委员会副主任委员  陈伟雄

 

自治区人大常委会：

　　自治区十四届人大常委会第二次会议对自治区人民政府提请审议的《广西壮族自治区生态文明建设促进条例（草案）》进行了初次审议，常委会组成人员和列席会议的同志提出了一些意见和建议。会后，法制工作委员会与自治区发改委、自治区司法厅组成工作专班，协同推进法规草案修改工作；对常委会会议审议意见进行梳理和研究；通过广西人大网站公开征求意见；将草案修改稿送6个地方立法基地组织研究，征求80名立法专家顾问意见建议，委托30个基层立法联系点征求意见；将草案修改稿送区直有关单位征求意见；委托14个设区的市人大常委会征求意见；委托广西大学地方立法基地就草案重点难点问题进行深度论证；赴南宁武鸣区，柳州三江侗族自治县，桂林七星区、雁山区、灵川县和玉林实地调研，听取人大代表、村（居）民代表、有关部门、相关企业等意见建议，实地走访青狮潭水库、大明山，实地察看七星区铁山、雁山区暗嵅采石场生态修复情况和武鸣区大明山钨矿矿山地质环境恢复治理情况；赴福建、贵州考察学习立法和实践经验；召开立法论证会。

　　法制工作委员会于2023年6月12日和6月21日两次召开工作会议，对条例草案的主要框架结构、研究论证的重点问题、修改方案、下一步立法工作安排等进行研究，对标对表习近平生态文明思想，贯彻落实党中央和自治区党委关于生态文明建设的重要文件精神，对草案内容进行了全面梳理研究。在认真研究常委会组成人员的审议意见和调研学习考察、论证征求意见等各方面意见建议的基础上，对草案进行了修改，于7月6日召开审稿会，提出了草案建议修改稿。7月7日，法制委员会召开有自治区人大财政经济委员会和自治区发改委、自治区司法厅有关同志列席的会议，认真研究常委会组成人员审议意见和其他有关方面意见建议，对草案进行了审议，形成了草案二次审议稿。现将主要修改情况报告如下：

　　一、对草案框架结构的调整

　　有常委会组成人员、有关专门委员会、立法专家顾问就草案提出以下几方面意见：一是应当更加突出广西特色；二是强化法律责任，增加硬性约束规定；三是草案第七章内容属于保障措施和监督方式，该章名称“促进与监督”与章节内容不吻合，建议修改为“保障与监督”。法制委员会采纳了上述意见，建议：一是牢牢把握习近平总书记对广西提出“筑牢国家南方重要生态屏障”的定位，突出强调维护生态安全，将草案第五章“生态安全”调整为第三章，将草案第三章“生态文化”调整为第五章；二是考虑到草案第六章使用“生态文明制度”的名称不准确，草案其他章节中的内容也均属于生态文明制度，且该章中的内容属于制度保障的范畴，将该章与草案第七章合并为一章“保障监督”作为修改后的第六章；三是针对我区地形地貌特点补充关于山体山貌、自然岸线保护等内容并增设法律责任条款，相应增加一章“法律责任”作为修改后的第七章。

　　二、对条文的具体修改

　　（一）关于碳达峰、碳中和。草案第五条、第二十一条第二款、第四十五条分别对碳达峰、碳中和，林业碳汇，应对气候变化作了规定。有常委会组成人员、部门和立法专家顾问提出以下意见：一是实现碳达峰、碳中和是党中央作出的重大战略决策，草案第五条规定过于原则，应当立足广西发展实际，结合党中央和自治区党委对“双碳”工作的基本要求予以完善，确保稳妥有序推进；二是草案第二十一条第二款仅对林业碳汇进行规定，不全面，未能涵盖农业碳汇、海洋蓝碳等，应当补充；三是草案第四十五条中关于有关部门应当加强气候变化监测预测和对策研究、加强对极端天气和气候事件监测评估预警预防的规定可操作性不强，实践中难以做到，应当删除；四是关于巩固提升碳汇能力以及草案第四十五条中关于有关部门应当采取措施控制温室气体排放的内容，均属于碳达峰、碳中和工作的内容，应当与草案第五条合并。法制委员会采纳了上述意见，建议：一是在草案第五条中补充关于县级以上人民政府应当实行碳达峰、碳中和目标责任制、考核评价制度以及严格管控重点领域碳排放、加强温室气体排放控制、提升应对气候变化能力等内容，并考虑到该条内容与“生态经济”的关联性更大，将该条从“总则”调整至“生态经济”一章；二是删去单一的林业碳汇的内容，增加一款关于生态碳汇的内容作为草案第五条第二款；三是删去草案第四十五条。（见草案二次审议稿第二十三条）

　　（二）关于生态文明建设规划。草案第十一条中规定生态文明建设规划、年度计划和实施方案经本级人民政府批准后实施。有常委会组成人员、有关专门委员会、立法专家顾问提出，为了增强规划的严肃性，规划应当报本级人大常委会批准；有关部门提出，年度计划是部门落实规划的年度工作安排，没有必要报本级政府批准。法制委员会研究后认为，从外省地方立法来看，生态文明建设规划制定的程序一类是直接由政府制定；一类是由政府报同级人大常委会批准。生态文明建设规划和实施方案是我区各地生态文明建设的中长期行动纲领，对其制定应当加强监督，建议借鉴外省生态文明建设地方立法的经验，参照城乡规划法对编制省域城镇体系规划、城市总体规划等的程序规定，以及我区部分生态环保类立法的做法，增加生态文明建设规划、实施方案报批前应当先经本级人大常委会审议的程序设计。同时，删去年度计划报批的要求。（见草案二次审议稿第十二条第一款、第二款）

　　（三）关于公众参与。草案第十四条第二款规定工会、共青团、妇联等组织应当参与生态文明宣传活动。草案第五十三条规定各级政府以及有关部门应当建立健全生态文明建设公众参与制度。有常委会组成人员、部门、地方立法基地和立法专家顾问提出，工会、共青团、妇联等组织在生态文明建设中不仅仅只有开展生态文明宣传活动的责任，应当在各自的职责范围内做好生态文明建设工作。法制委员会研究后认为，习近平总书记强调生态文明是人民群众共同参与共同建设共同享有的事业，要广泛动员和引导公众和社会组织共同参与生态文明建设，因此，公众参与生态文明建设不只是制度要求，还是贯穿于生态文明建设全过程和各方面的原则性要求。建议将草案第五十三条调整至“总则”，同时增加工会、共青团、妇联等人民团体和其他组织开展生态文明建设工作的内容作为第二款，相应删去草案第十四条第二款关于上述主体仅参与宣传活动的规定。（见草案二次审议稿第六条）

　　（四）关于生态安全总体要求。草案第三十四条规定了筑牢国家南方重要生态屏障的总体要求，第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条、第四十六条分别对水、大气、土壤污染防治，固体废物处置，人居环境治理，海洋环境保护和生态应急管理进行了规定。有常委会组成人员提出，草案应处理好综合性法规与专门性法规的关系，对国家和自治区已有专门立法的内容予以删除。法制委员会采纳了该意见，鉴于环保法、水污染防治法、大气污染防治法、土壤污染防治法等多部法律以及我区配套出台的多部地方性法规对上述条文的内容已有规定，为避免重复立法，建议删去草案第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条、第四十六条，仅作总体衔接性规定，并将此内容与草案第三十四条合并，作为该条第二款。（见草案二次审议稿第十三条第二款）

　　（五）关于三线一单。草案第三十五条规定按照国土空间规划要求严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，严格土地用途管制。有常委会组成人员提出，“三线一单”生态环境分区管控制度是新时代贯彻落实习近平生态文明思想、深入打好污染防治攻坚战、加强生态环境源头防控的重要举措，该条规定不完善，应当补充“生态环境准入清单”的内容。法制委员会采纳了该意见，在该条中增加了相应内容。（见草案二次审议稿第十四条）

　　（六）关于自然保护地体系建设。有常委会组成人员提出，自然保护地是生态建设的核心载体，在维护生态安全中居于首要地位，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是贯彻习近平生态文明思想的重大举措，草案对此内容应当有所体现。法制委员会采纳了该意见，建议在“生态安全”一章中增加一条，对建立以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系作出规定。（见草案二次审议稿第十五条）

　　（七）关于石漠化治理、山体山貌保护和海岸带保护。有常委会组成人员、有关专门委员会、立法专家顾问提出，草案应当结合广西独有的自然资源、生态优势、区位特点等增加特色规定，处理好全国普遍性要求与广西特色规范的关系。法制委员会采纳了该意见，建议在“生态安全”一章中，对事关我区生态文明建设全局性且尚处于立法空白的问题予以规范：一是针对我区岩溶石漠化地区水土流失严重、生态环境脆弱、治理任务艰巨等问题，在草案第四十三条生态保护修复中增加一款作为第三款，明确石漠化治理措施，推进水土流失科学治理和重点区域生态保护修复。二是落实好习近平总书记提出的当好保护广西山山水水的“二郎神”要求和践行“绿水青山就是金山银山”理念，针对我区当前存在的山体无序开发、保护不到位、山体山貌破坏时有发生的问题，新增两款作为草案第三十六条生态景观保护的第二款和第三款，对山体山貌保护和修复治理制度、监督检查联动和联合执法机制进行规定，实行山体分级保护、名录管理，对侵占、破坏山体山貌的行为设定禁止规定和法律责任；针对我区岩溶（喀斯特）地貌典型特征和岩溶（喀斯特）地区生态环境脆弱特性，增加一条对岩溶（喀斯特）景观资源保护进行规定，实行分类保护，明确保护措施，保护岩溶（喀斯特）景观资源原真性和完整性。三是针对我区沿海的区位特点，增加一条对海岸带分类保护和开发进行规定，就破坏自然岸线地形地貌和自然景观等行为设定禁止规定和法律责任。（见草案二次审议稿第十七条第三款、第十九条第二款和第三款、第二十条、第二十一条、第六十六条、第六十七条）

　　（八）关于禁塑限塑。有常委会组成人员、基层立法联系点提出，当前塑料制品特别是一次性塑料制品消耗量居高不下，给环境污染治理带来巨大挑战，资源环境压力持续加大，草案应当积极应对“白色污染”问题，有序禁止、限制部分塑料制品的生产、销售和使用。法制委员会研究后认为，不规范的生产、使用塑料制品所造成的能源浪费和环境污染是当前生态环境保护、生态文明建设工作中面临的突出问题。固体废物污染环境防治法、产品质量法对依法禁止、限制生产、销售和使用不可降解塑料袋等一次性塑料制品作出了规范并设定了法律责任；国家发改委、生态环境部、商务部近年来出台了多个加强塑料污染治理的规章、文件，对禁塑限塑阶段性任务提出了明确要求。草案就禁塑限塑作出规范，有必要也有依据。因此，建议采纳该意见，在“生态经济”一章中新增一条，借鉴外省立法，规定对禁止、限制塑料制品实行名录管理，明确实施品类、地区、行业和时限等内容并实行动态调整，对违反名录规定的行为设定法律责任，推动我区落实国家禁塑限塑要求，有力有序有效控制塑料污染。（见草案二次审议稿第三十五条、第六十八条）

　　（九）关于生态保护补偿制度。草案第五十条规定建立健全多元化生态保护补偿制度。有常委会组成人员、有关专门委员会、部门和立法专家顾问、基层立法联系点提出，该条规定过于原则，且涉及外省生态保护补偿制度建立，不宜在我区立法中规定，应当予以完善。法制委员会采纳了该意见，按照国家和自治区关于深化生态保护补偿制度改革的精神，探索建立与我区经济社会发展状况相适应的生态保护补偿制度，明确建立分类补偿制度，对不同要素的生态保护成本予以适度补偿；建立综合补偿制度，按照生态空间功能，实施纵横结合的补偿制度，促进生态受益地区与保护地区利益共享。（见草案二次审议稿第四十七条）

　　（十）关于第三方治理。有常委会组成人员、有关专门委员会提出，草案应当按照国家关于推行环境污染第三方治理的要求，借鉴外省生态文明建设地方立法经验，补充第三方治理的内容。法制委员会研究后认为，第三方治理是推进环保设施建设和运营专业化、产业化的重要途径，是促进环境服务业发展的有效措施，建议采纳该意见，在草案中增加推行第三方治理的内容，推动进一步完善治污机制、提升污染治理水平。（见草案二次审议稿第五十条）

　　（十一）关于重点支持。有常委会组成人员提出，生态文明建设应当重点支持和保护部分自然资源丰富的山区县、少数民族聚居区。法制委员会采纳了该意见，建议增加一条规定，对生态资源丰富、生态功能重要或者生态环境脆弱敏感的革命老区、少数民族聚居区、边远山区、边境地区和有居民海岛的生态文明建设工作，在资金投入、项目支持、人才培养上予以重点支持。（见草案二次审议稿第五十一条）

　　（十二）关于舆论监督。有立法专家顾问提出，草案应当增加关于舆论监督的内容。法制委员会采纳了该意见，建议增加该内容，充分发挥媒体在生态文明建设舆论监督中的作用。（见草案二次审议稿第六十三条）

　　此外，还作了一些文字修改和条文顺序的调整。

　　草案二次审议稿已按上述意见作了修改，法制委员会建议本次常委会会议继续审议。

　　草案二次审议稿和以上报告，请审议。