一、背景意义：地方立法精准化的时代要求

 

　　全面依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，必须坚持立法先行。有效的地方立法在我国法治建设中发挥着实施性、补充性、探索性的重要作用，为形成和完善中国特色社会主义法律体系作出了积极贡献。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视建立完备的生态文明制度体系，覆盖全面、务实管用、严格严密的中国特色社会主义生态环保法律体系初步形成。桂林山水是中国突出的旅游符号，漓江是桂林标志性景观。习近平总书记对保护好漓江、保护好桂林山水多次作出重要指示批示。用地方立法的形式，把桂林保护生态环境的科学方法和基本规则固定下来，是保护好漓江、保护好桂林山水这一“国之大者”重大使命的必由之路。

　　桂林市人大常委会始终牢记习近平总书记关于保护好漓江、保护好桂林山水的殷切嘱托，把“两个保护”作为立法工作重中之重，统筹协调推进，地方立法工作经验被全国人大《法制工作简报》专题刊发，向全国各级人大及相关单位介绍桂林的经验做法。据悉，这是党的二十大以来，该简报专题刊发设区市的地方立法工作经验做法，在广西尚属首例。

 

　　二、实践成效：地方立法精准化的桂林实践

 

　　习近平生态文明思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是马克思主义基本原理同中国生态文明建设实践相结合、同中华优秀传统生态文化相结合的重大成果。生态立法是生态文明建设的根本保障，“两个保护”地方立法是贯彻落实习近平生态文明思想的生动实践。从“两个保护”地方立法进程来看，大抵可以分为两大阶段，即桂林市获得地方立法权之前和获得立法权之后两大阶段：

　　2015年立法法修改之前，桂林生态环境的地方立法主要以2012年实施的《广西壮族自治区漓江流域生态环境保护条例》作为标志。这是广西第一部地方综合性生态环境保护法规。该地方性法规对漓江保护范围、保护规划、植被保护、水资源保护、景观保护、开发利用、监督检查和法律责任等方面作了全面规定，为科学保护漓江提供了坚实的法治基础。

　　2015年立法法修改之后，在习近平生态文明思想指引下，桂林市人大常委会认真贯彻习近平总书记关于立法工作的重要批示，坚持系统观念，突出问题导向，共颁布实施地方性法规16部，其中涉及“两个保护”的法规有9部，初步形成了较为系统完善的“两个保护”地方性法规体系。

　　桂林“两个保护”地方立法在保护本区域生态环境、依法规范政府生态环境执法、维护生态环境公共利益、促进经济社会可持续发展等方面发挥了重要作用，取得了重要成效。一是聚焦景观资源可持续利用，制定实施《桂林市石刻保护条例》《桂林市禁止乱挖滥采砂石土矿产资源规定》等法规，以法治的力量确保桂林山水的原真性和完整性。二是着力营造良好人居环境，制定实施《桂林市城乡规划管理条例》《桂林市违法建设防控和查处条例》《桂林市城市市容和环境卫生管理条例》等法规，城市建管水平达到新高度。三是紧扣保护人民群众身体健康和生命安全，出台《桂林市青狮潭水库饮用水水源保护管理规定》等法规，实现水环境质量全面持续提升。

 

　　三、经验启示：地方立法精准化的基本要素

 

　　1.必须把握地方立法的全局性

　　地方立法的全局性是指地方立法站位要高，眼界要广，考虑要全。党的二十大报告提出，“必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。”习近平总书记在2023年生态环境保护大会上强调，“要强化法治保障，统筹推进生态环境、资源能源等领域相关法律制修订”。桂林市人大常委会始终牢记习近平总书记的重托，紧扣中央、自治区党委、市委决策部署和人民群众普遍关注的生态环境问题，聚焦重点领域，编制市六届人大及其常委会五年立法规划，强化立法的前瞻性、系统性、针对性，合理分配立法资源，统筹安排地方立法的各项工作，提高立法质量。桂林市将桂林山水生态环境保护作为地方立法的重点领域，颁布实施了一系列地方性法规，为桂林山水保护提供了全面的法律保障。其中“两个保护”立法将漓江生态环境保护作为重中之重，制定了《桂林市漓江风景名胜区管理条例》《桂林市喀斯特景观资源可持续利用条例》等一系列针对漓江保护的法规。“两个保护”立法还主动适应桂林经济社会发展的需要，实现了地方环境立法与地方深化改革相衔接、与城市发展规划相协调，确保立法的实效性。

　　2.必须把握地方立法的针对性

　　地方立法的针对性是指立法要立足实际，直面问题，从方法论意义上说就是“小切口”立法。习近平总书记指出，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”。桂林市人大常委会围绕地方特色，在治乱、治水、治山、治本上下功夫，在选题立项、起草论证、审议修改、实施评估等环节都坚持从地方实际出发，针对突出问题，因地制宜开展针对性立法。在立法的实质要件上，坚持立法选题“小”、聚焦桂林地方特色问题；在立法模式上，进一步优化法规体例结构和具体内容，不片面追求“大而全”和“小而全”；在立法产生的形式和结果上，遵循立法选题与立法体例相当原则，不制定法规名称、调整对象、适用范围等主要内容简单重复上位法的地方性法规，根据地方立法定位减少非实质性条款设置。通过把握地方立法的针对性，在立法的实质要件、立法模式、立法形式和结果等方面积极探索小切口立法基本规律。目前，桂林市人大常委会陆续出台了《桂林市城市绿化条例》《桂林市灵渠保护条例》等11部“小切口”的地方性法规，使得“两个保护”工作的开展更具针对性。

　　3.必须把握地方立法的科学性

　　地方立法的科学性是指地方制定的法规能够准确、及时反映和体现所调整社会关系的客观规律。习近平总书记指出，科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。以人民为中心是科学立法的根本立场。坚持以人民为中心，体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉，是社会主义法治的本质要求，也是新时代科学立法的价值取向和工作重点。地方立法工作者始终奋斗在基层治理第一线，能够更好把握基层群众急难愁盼的现实问题。

　　立足地方实际是科学立法的必由之路。为了使立法更加贴近实际，桂林市人大常委会办公室和市委全面依法治市委员会办公室联合印发《保护漓江保护桂林山水立法工作专班工作方案》，成立立法工作专班。工作专班深入全市17个县（市、区）、有关乡（镇）开展调查研究，坚持以人民为中心，针对山水林田湖草沙一体化保护和修复的痛点、难点、堵点等重大问题，广泛征求建议和选题，科学编制“两个保护”专项立法计划。在《桂林市会仙喀斯特国家湿地公园保护管理规定》等法规的立法过程中广泛征求各方意见，通过召开座谈会、论证会、评估会等途径充分听取专家学者、政府部门、企业和社会各界的意见建议，确保立法的可操作性。在法规草案的起草、修改环节中，充分发挥立法研究基地作用，精准设计法规框架、条款，化繁为简，确保解决实际问题，力求管用好用，为相关部门实际操作和执行提供保障。同时，加强法规的宣传和培训工作，提高执法人员和相关人员的法治观念和业务水平，确保法规的有效执行。

　　良好生态环境是最普惠的民生福祉，满足人民日益增长的优美生态环境需要是新时代全面深化改革的重要目标。地方立法是具有中国特色、特征鲜明的制度规范，其在直接回应地方人民群众关切、满足人民群众切身需要方面具有重大作用。桂林市人大常委会将继续在立法实践中坚持问题导向，使“所立之法”与“所需之法”相契合，通过地方立法精准化的科学途径来推动“两个保护”纵深发展，从而顺利完成打造世界级旅游城市的历史使命。

 

（文字：赵仲华　陈宗波　曾海军　刘长记　韩晋雷）

 

　　 作者简介：赵仲华，桂林市人大常委会党组书记、主任；陈宗波，广西师范大学图书馆馆长，法学博士；曾海军，广西壮族自治区人大常委会研究室综合处处长；刘长记，桂林市人大常委会副秘书长；韩晋雷，广西师范大学地方立法研究基地助理研究员